各相关类型调研报告汇编100篇

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携笔同道：网站和头条号每天分享精彩范文，告别加班熬夜www.xiebitongdao.com目录乡镇人大工作的调研与思考泗洪县魏营镇农村基层党组织建设情况的调查与思考工会帮扶服务工作转型发展的调研建立。

携笔同道：网站和头条号每天分享精彩范文，告别加班熬夜

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乡镇人大工作的调研与思考

泗洪县魏营镇农村基层党组织建设情况的调查与思考

工会帮扶服务工作转型发展的调研

建立健全机关党建问责机制的研究与思考

建立科学的机关党建绩效考评体系的思考

省级机关青年公务员现状调查

市县机关党建工作调研

机关党建载体创建的实践与思考

机关党组织要自觉把纪律和规矩挺在前

机关事业单位工会工作存在问题及对策研究

加快推进黄桥老区发展的实践与思考

组织老干部发挥正能量的实践与思考

江苏农民专业合作社档案规范化管理实现途径研究

江苏“妇女权益保障示范区”建设的理论与实践研究

浅谈国有企业风险识别与防范

完善省属国有企业股权多元化条件下的监事会工作制度的思考

增强国有经济活力控制力影响力抗风险能力的研究

国有企业与国有资产管理领域贪污贿赂犯罪情况分析

涉农领域渎职犯罪情况调研

民生领域贪污贿赂犯罪情况分析

政策性财政补贴领域渎职犯罪案件特点及新动向分析

坚持问题导向深化预算改革

创新型省份建设的江苏之路

打造规范执法升级版引领法治公安新常态

坚持全面从严治警深入推进公安机关党风廉政建设

新常态下江苏公安机关维护社会公共安全政策研究

转型、冲突与治理

全省司法所队伍“三化”建设调研

全省司法行政系统内部审计工作的调研

解决小额遗产继承难题的路径研究

全省县级司法行政法制工作调研

江苏省政府性投资基金管理研究

新形势下的地质环境管理升级

发展环境管理第三方服务的调研

江苏省排污许可证管理及排污权交易调研报告

拓展农村转型发展新路

大力开展质量通病防治工作努力提升江苏工程质量水平

浅析江苏建筑业农民工的职业化问题

完善城市管理长效机制的探索与研究

推进江苏水生态文明建设对策研究

城市社区家庭医生服务模式创新研究

领导干部自然资源资产责任审计调研报告

实行公务员平时考核的调研报告

江苏省政府法制网站的现状与思考

商事制度改革后新设小微企业生存状况研究

自然资源资产负债表编制工作探索

食品小作坊和食品摊贩管理立法几个问题的调研

进一步推进我省大众创业万众创新的调研报告

江苏省公共文化服务体系建设调研

智慧江苏时空信息云平台建设问题及对策研究

南京市四大保障房片区运行管理经费政策的探索研究

完善陪审工作机制保障公民参与司法

小微企业发展“大背景”与“小环境”调研

党风廉政建设的无锡之路

党风廉政建设的无锡之路

金融危机以来无锡外资企业退出市场情况调查

金融危机以来无锡外资企业退出市场情况调查

宜兴市重点领域职务犯罪情况的调查与思考

城市生态环境绩效审计评价指标体系初探

多元化纠纷解决机制的反思与完善

推进生态文明建设的调研报告

常州市“智慧城市”建设现状调研与分析

横山桥镇生态文明建设的分析与建议

践行“三严三实”推进机关作风建设常态化的实践与思考

从姑苏区重点服务业企业人才发展指数看古城产业增长极

深化新昆山人“文化本土化、身份市民化、服务均等化”改革的调研

新常态下基层干部如何树立正确的政绩观

打通东向出海新通道再造陆港融合新优势

宿迁法院金融商事审判调查报告

实施两化深度融合战略推进工业经济转型升级

加快泰州智慧城市建设的调查与思考

“互联网+”思维下的泰州城市交通管理变革

镇江市新兴产业发展调研报告

镇江市生态环境资源领域职务犯罪情况调查

以“政之所为”对接“民之所需”

涉众型经济案（事）件预防和处置的法治逻辑

基层审计队伍职业化建设路径探析

“互联网+”背景下加快政务数据资源开放共享的路径探索

论新形势下的群众工作方法

经济新常态转型期劳动争议纠纷新情况及司法应对

东台市镇级债务控减情况的调研

让每一名党员都成为一面红旗

破解群众工作第一难题的创新实践

淮安市盱眙县农民土地权益司法保护的调研报告

江苏沿海海商事纠纷化解情况及司法应对调研

“水晶之乡”应更加澄澈晶莹

苏北欠发达地区小城镇助推区域经济发展实证研究

新常态下增创南通开放型经济新优势研究

农业经营方式突破的实践与思考

南通市劳动关系情况调查

苏州助推创新企业发展调研报告

乡镇人大工作的调研与思考

乡镇人大是我国最基层的政权组织载体，乡镇人大工作关系到国家政权的巩固和发展。最近，中央专门转发了全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见（中央18号文），全国人大常委会修改了地方组织法、选举法等法律，为贯彻落实中央文件和法律精神，结合“三严三实”专题教育，我们在近期重点对全省乡镇人大工作进行了梳理和研究，并赴浙江就乡镇人大建设等问题开展专题学习调研，现将有关调研和思考情况汇报如下。

一、乡镇人大工作基本情况

全省共有乡镇852个，街道413个，乡镇人大代表总数67343人，现有专职人大主席583人，专职人大副主席480人。换届以来，省委、省人大高度重视并积极推进乡镇人大工作，加强乡镇人大建设，取得了很好的成效，积累了很好的经验。

（一）乡镇人大召开人代会情况

召开乡镇人民代表大会会议，是乡镇人大行使职权的基本形式和集中体现。为了保证乡镇人民代表大会职权的有效行使，各地乡镇人大在召开会议时都注重做到以下几个规范：一是注重规范会议的次数。绝大部分乡镇都认真执行地方组织法关于地方各级人民代表大会每年至少要举行一次会议的规定。有条件乡镇人大每年举行两次会议。如遇到重大事项决定、财政预算调整、人事选举等重大议题，都增开会议。二是注重规范出席会议的人数。有的地方规定，乡镇人代会有三分之二以上的代表出席，始得举行。三是注重规范列席会议人员的范围。地方组织法规定，乡级政府领导人员列席本级人代会。有的地方根据实际情况还规定，有关机关、团体、单位负责人，经主席团会议决定可以列席乡镇人代会。对象主要是指乡镇党委成员、人民团体和乡镇直属单位以及上级驻乡镇的有关单位的负责人等。四是注重规范会议的议程。乡镇人代会一般安排五项议程，即听取和审议政府工作报告；审查和决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划；审查和批准财政预算和预算执行情况的报告；听取和审议人大工作报告；选举。有的乡镇还增加安排审议决定重大事项的议程。各地把组织乡镇人大代表认真审议各项议程，作为开好乡镇人代会的重要环节，通过小组审议、专题审议、大会审议、讨论决定重大事项等多种形式，提高审议的质量，充分发挥代表的主体作用。五是注重规范会议的选举。为保证乡镇人代会的选举工作顺利进行，各地坚持把党管干部与充分发扬民主、严格依法办事有机统一起来。依法制定大会的选举办法，坚持差额选举的原则，认真执行主席团和代表依法联名提出的候选人人数均不得超过应选名额的规定，换届时认真执行提名、酝酿候选人时间的规定，不是换届时也保证有足够的提名、酝酿时间，使大会选举按照法律法规的规定规范进行。

（二）乡镇人大代表闭会期间活动情况

我省创新开展“一个载体、两项制度”建设，即在乡镇、街道普遍建立“人大代表之家”，建立代表接待选民活动和县乡两级人大代表直接向选民述职活动的制度。“一个载体、两项制度”建设，为县乡人大代表依法履职提供有效载体和平台，为基层人大工作注入新的活力。各地在完善“一个载体、两项制度”建设的基础上，积极创新乡镇人大代表活动方式，开拓代表履职尽责的新领域、新平台。有的将“人大代表之家”建设为集“代表之家、选民联络站、选民培训站、代表阅览室、代表活动室”于一体的“人大代表活动中心”；有的开通“人大代表直通车”流动接待选民，做到“服务选民零距离，选民办事零障碍”；有的把“人大代表服务站”建在产业链上，为农户提供技术培训、产销衔接服务、帮助农民增收，较好地发挥了人大代表在促进地方经济发展中的作用。

闭会期间的代表活动方式主要包括以下几个方面：一是建立健全代表小组，有组织、有计划、有内容、有制度地开展各种形式的代表小组活动；二是组织代表学习培训，以会代训，同时组织代表参加上级人大常委会组织的培训；三是围绕经济社会发展的热点问题，以及人民群众普遍关心的问题，组织人大代表开展专题调研和会前集中视察活动；四是推进基层民主监督。如靖江市西来镇通过“代表述职”、“代表之家”、“代表工作站”、“回选区访选民”、“主席接待日”等多种形式，组织代表对乡镇政府、上级政府部门派驻乡镇站所等工作开展评议活动，将监督的触角延伸至基层站所；五是组织代表联系选民，规范代表联系选民、联系群众的机制。如句容市后白镇拓展延伸代表工作网络，在全镇范围内建立了22个“人大代表工作站”，将人大代表的工作触角延伸到每个村，在建设构架上实现了“代表全参与、地域全覆盖、力求全便民、时间全天候”。六是开展主题活动，充分发挥代表在推动经济社会发展中的模范带头作用。如皋市丁堰镇动员和组织本镇各级人大代表开展“三联系”专题活动，联系条线、联系企业、联系困难选民，为条线工作提建议，为企业发展出主意，为困难选民脱贫找门路，有效地推动了全镇经济发展，促进了社会和谐。七是组织开展乡镇人大代表向原选区选民述职活动。

（三）乡镇人大主席履职情况

乡镇人大主席、副主席是乡镇人大工作的重要组织者。省委十分重视乡镇人大主席的配备。在省委有关文件里明确规定，乡镇人大主席一般为专职，党委书记兼任乡镇人大主席的要配备1名专职副主席。从这几年的乡镇人大实际运行的实践来看，乡镇人大主席主要承担了以下工作职责：组织筹备乡镇人代会，组织代表开展视察调研、评议政府工作，组织代表建议交办、督办工作，抓好“人大代表之家”工作，组织本级人大代表向选民述职，对于乡镇人大需要开展的重要活动、需要讨论决定的重大问题，组织代表开展调查研究等。并注意正确处理好与乡镇政府的关系，在组织代表对乡镇政府和上级政府部门派驻乡镇七站八所等开展评议工作中，做到依法监督不失职，促进政府部门更好地改进工作。

二、乡镇人大工作存在的主要问题

改革开放以来，乡镇人大在不断发展和完善的同时，其体制机制在实际运行中仍然面临着制度与现实、地位与实际等多重矛盾，政策和法制层面也经历一些调整和变化。乡镇人大普遍存在着开会难、运行难、履职难的“三难”态势。

首先，开会难。根据地方组织法的规定，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。但是，个别地方乡镇人代会开会难现象仍然存在。据统计，去年全省乡级人代会召开一次的有793个乡镇，召开两次的有61个乡镇，还有11个乡镇因种种原因未召开人代会。如一些乡镇因为撤并没有及时召开人代会，一些乡镇因为人员配备没有到位不召开人代会，个别乡镇将党员干部大会等同于召开乡镇人代会等等。召开人代会是乡镇人大最主要、最根本的履职形式，现实中由于部分地方对乡镇人大的地位、作用认识还不到位，致使人代会无法按期召开，乡镇人大的职权难免不被束之高阁。

其次，运行难。“兼职不兼、专职不专、干事不干”，一定程度上反映了乡镇人大机制现状。一些乡镇党委书记兼任人大主席职务，但对人大工作不关心，思想上没有地位，工作上没有到位；一些乡镇人大专职主席、副主席把主要精力放到乡镇其他工作上，形成了“种了别人的地，荒了自家的田”的现象。部分乡镇人大组织代表进行视察、工作评议和执法检查时仍存在知情不多，监督困难或思想顾虑多等情况。与此同时，乡镇人大工作经费不够、工作人员配备不足仍然是现实性难题。

再次，履职难。现实中，非换届选举时乡镇人代会会期一般为一天，有些地方乡镇人代会时间甚至只有半天，会议流于形式。一年只有一天，甚至半天的会期实在难以支撑起地方组织法赋予乡镇人大的职权，这导致许多地方的乡镇人大被动的在程序上行使职权，许多需要乡镇人大决定、选举、监督的事项在闭会期间难以落实。乡镇人大闭会期间缺少常设机构，乡镇人大主席团性质不明确，职能不完善，乡镇人大主席、副主席的职责主要是日常联系和工作服务。乡镇人大工作尤其是日常监督工作往往被形式化，如预算调整、决算审批和其他重大事项决定等工作没有切实真正履行到位。

三、加强乡镇人大工作相关建议

加强乡镇人大建设，关系基层政权巩固、经济健康发展、社会和谐稳定，我们要从贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神、推动人民代表大会制度与时俱进和国家治理体系和治理能力现代化的政治高度，切实增强加强县乡人大建设的紧迫意识。当前，我们要以贯彻落实中央18号文件和新修改的地方组织法、选举法、代表法为契机，开拓思路、统筹推进，不断加强全省乡镇人大工作和建设。当前加强县乡人大建设应当重点解决以下几个问题。

——重视并开好乡镇人代会。要进一步规范程序，切实按照法律规定，把乡镇人民代表大会开好、开出成效。要合理安排会期和会议次数，切实保障乡镇人大全面有效行使法定职权。乡镇人代会一般每年举行两次，会期不得少于一天；有选举任务的，会期不能少于两天。涉及需要重大事项决定、预算调整、决算审批和人事选举等特殊情况，可根据实际情况再增开人代会或召开专题人代会，切实增强乡镇人代会的法律性、权威性。要有针对性地设计会议议程，完善审议程序，充实会议内容，统筹乡镇人代会会前、会中、会后的工作衔接机制，提高会议质量。会前，要组织代表开展针对性的检查、视察和调研，摸清情况，为代表参加会议做好充分准备；会中，要引导代表充分审议各项报告，保证必要的审议时间，鼓励代表讲真话、讲实话，代表群众依法行使人民当家作主权利；会后，要认真抓好人代会的宣传、决议决定的贯彻和政府工作报告和议案建议的落实工作。

——充分发挥乡镇人大主席团的职能作用。新修改的地方组织法，明确了乡镇人大在闭会期间的职权和活动方式。组织法规定，乡镇人大主席团在闭会期间，可以组织代表听取审议乡镇政府专项工作报告，对法律法规以及上级人大决议决定实施情况进行检查，联系和组织代表开展活动。开会时，向乡镇人民代表大会报告工作。乡镇人大主席团会议一般一个季度举行一次，由乡镇人大主席主持。根据这一规定，乡镇人大主席团的职责范围，不再仅限于主持本届人代会和负责召集下届人代会，已经从人代会时的临时机构转变成代表大会闭会期间活动的主要组织形式。乡镇人大主席团要把功夫下在开好法定会议、履行法定职权、服务法定主体上，从而充分发挥其在闭会期间的组织保障作用。

——加强乡镇人大主席、副主席队伍建设。一是要落实乡镇人大主席专职设立。从乡级人大多年运行的实践来看，乡镇人大主席专职设立，有利于乡镇人大工作的开展和自身建设。中央18号文明确规定，乡镇人大设专职主席1人，提名为县级人大代表，有条件的地方，可以配备专职副主席。我们要以贯彻落实这一文件精神为契机，不折不扣的把这一文件要求落实到位，为树立基层国家权力机关的权威提供组织制度保证。二是乡镇人大主席、副主席应当主要从事人大工作，在其位谋其政，把中央文件和法律规定的工作做实做好。三要重视乡镇人大主席、副主席的培养使用。与党委政府机关相比，乡镇人大主席存在干部学习培训少、锻炼提拔少、对外交流难的问题，建议重视乡镇人大干部队伍建设问题，提出指导性意见，切实加大乡镇人大主席与其他党政机关干部的双向交流，通过选调、培训、挂职、交流等多种手段，全方位、多途径加强乡镇人大主席的培养锻炼和提拔使用。

——适时修改我省乡镇人大工作暂行条例。我省条例是1995年由省八届人大常委会第十七次会议审议通过并颁布施行的，其部分内容滞后于国家法律，特别是有关乡镇人大组织建设等方面的规定与新修改的地方组织法不一致，部分条款不适应当前乡镇人大工作的新形势，一些在地方实践中被证明是行之有效的好经验好做法也需要通过法规加以固定。建议通过修改条例，对乡镇人大闭会期间的工作进行制度设计，明确乡镇人代会闭会期间工作的组织运作方式，规范乡镇人大日常履职制度，使条例更加贴近实际需要，更具有针对性和操作性。建议尽快启动立法调研，并列入明年立法项目，上半年力争完成。

——强化对乡镇人大工作的指导和宣传。要建立健全联系和指导工作的相关制度，使联系和指导乡镇人大工作更加规范、更加有力。设区的市人大常委会可以建立乡镇人大工作联系点制度，经常深入联系点乡镇了解情况，定期召开联系点会议，对联系点乡镇的人大工作提出要求，推动面上乡镇人大工作更好开展；县级人大常委会应当将指导乡镇人大工作列入人大常委会的工作内容，主任会议应经常研究乡镇人大工作情况，帮助解决乡镇人大工作中遇到的问题，提出指导乡镇人大工作的意见；可以统筹资源，对所辖乡镇的人大代表开展培训；可以召开乡镇人大工作会议，交流推广工作经验；可以邀请乡镇人大主席、副主席列席县级人大常委会会议，使他们及时了解人大常委会工作情况和要求；可以建立县级人大常委会领导分工联系乡镇人大的制度，使联系指导乡镇人大工作成为县级人大常委会领导和机关共同承担的一项重要任务。重视典型引路，及时总结乡镇人大工作中的好经验和好成果。对乡镇人大工作中形成的一些有益做法和创新形式，及时予以肯定、总结、推广，切实增强乡镇人大工作的整体性、协同性。

（作者：朱玉龙，江苏省人大常委会人事代表联络委员会）

农村基层党组织是党在农村全部工作的基础，是农村基层各种组织和各项工作的领导核心，是党联系农民群众的桥梁和纽带。在世情、国情、党情不断变化的形势下，如何大力加强农村基层党组织建设，巩固党的执政基础，促进农村社会和谐、协调发展？带着这个问题，近日，我们按照中央和省委基层组织建设年的有关要求，利用驻村“三解三促”的机会,在常委会副秘书长、机关党委书记黄利群的带领下，通过走访座谈、问卷调查、实地查看等形式，对泗洪县魏营镇农村基层党组织建设状况进行了调查。总起来看, 该镇农村基层党组织牢固树立“围绕科学发展抓党建，抓好党建促科学发展”的党建工作理念，努力找准基层党建工作与服务全镇经济社会发展、促进社会和谐稳定的着力点和结合点，切实把党的组织优势转化为推动各项事业发展的强大力量，党组织与广大党员能够发挥战斗堡垒和先锋模范作用，但农村经济体制和生产经营方式的变化、多种经济成分的发展，给基层党建工作也带来了一些矛盾和问题，亟待加以解决。

一、魏营镇农村基层党组织和党员队伍基本情况

魏营镇位于泗洪县西南方向，距泗洪县城15公里。历史悠久，《中华人民共和国地名辞典》称：“此地为三国曹操屯兵处、故得名”。境内古文化遗存有豆冲古人类化石遗址、西周文化遗址、大夏文化遗址、吕布辕门射戟台、五营之哨遗址。全镇面积105平方公里，耕地10.5万亩，现有两个居委会和10个行政村，171个村民小组，3.6万人。目前共有党的基层组织25个，其中，党委1个，村（居）党支部13个，机关党支部9个，非公企业党支部2个；共有党员1087名（含预备党员46名，占总数4.2%），从年龄结构看，35岁及以下的有241人，占总数22.2%，36-60岁的有622人，占总数57.2%，60岁以上的有224人，占总数20.6%，其中，年龄最大的是90岁，年龄最小的是22岁；从性别结构来看，有女党员115人，占总数10.6%；男党员972人，占总数89.4%；从学历结构看，具有大专以上文化程度的188人，占总数17.3%，高中（中专）文化程度的416人，占总数38.3%；初中及以下文化程度的有483人，占总数44.4%；从职务上看，村（居）支部书记、主任“一肩挑”人数3人，在13个村（居）党支部中占23.1%。从对13个村(居)党支部的问卷调查中看，群众认为作用发挥好的党支部8个，占61.5％；较好的5个，占38.5％。总体上，该镇农村党员队伍不断壮大，素质进一步提高，特别是年龄、学历结构更趋合理，农村基层党组织在带领干部群众发展经济、促进社会进步方面发挥了较大的作用。

二、魏营镇加强农村基层党组织建设的做法和成效

近年来，魏营镇为加强农村基层党组织建设，始终坚持以邓小平理论、“三个代表”重要思想为指导，贯彻落实科学发展观，紧紧围绕省、市、县工作大局，切实加强党的思想、组织、制度、作风和反腐倡廉建设，不断提高农村基层党组织的创造力、凝聚力和战斗力，取得了良好成效。

一是优化党建资源配置，夯实农村基层党组织的组织基础。主要从三个方面入手：首先，从抓村级基层党组织的设置入手。按照《党章》要求，以便于党员接受党组织领导、教育、管理和监督为准则，依据工作需要和党员数量，按照党员的生产、工作地和行政区划属地管理原则，合理设立基层党组织。其次，从抓党建示范点入手。采取开源节流、多方筹措的办法，募集资金为魏营居委会建设了条件比较好的党建示范点并逐步推广，使农村基层党员活动有场所，学习有去处，党建工作有载体。再次，从抓学习教育资源共享入手。充分利用县委党校和地方院校的学习资源，加强对农村基层党员干部的学习培训，聘请有关专家学者进行辅导授课，使党员干部对党的路线方针政策和最新理论成果得到深刻理解，理论素养、思维能力得到有效提升，不断夯实农村基层党组织建设的组织基础。

二是注重选拔培养人才，加强农村基层党组织人才队伍建设。按照县委的要求，实施“领头雁”工程，切实把握发现、选拔、培养、管理四个环节，着力建设一支懂经营、会管理和带领群众致富能力强的人才队伍。首先是注重选拔。由群众推荐，将政治过硬、发展有本事的能人选拔到后备干部队伍中来。其次是加强培养。充分依托县里对农村党员干部轮训、学历教育和专业技能培训的大平台，按照“缺什么补什么”的原则，举办各类培训班，使他们学会做党建工作，掌握多种种养技术，不断提高他们带头致富的能力。第三是有效管理。按照县里《村级组织评星争优暨“四有一责”建设考核办法》制定下发《村“两委”干部考核管理办法》，建立健全村两委干部管理考核机制，使党员干部在得到有效管理的同时，对照标准找差距，聚精会神干工作，充分调动他们创业干事的积极性。

三是积极开展主题活动，大力激发农村基层党员的创先争优热情。镇党委紧紧围绕农村经济发展和农民增收需要，积极探索基层党组织活动新方式，不断丰富党组织活动内容，通过开展系列活动，激发党员干部创先争优的热情。开展“三级联创”活动。借鉴县、乡（镇）、村三级共创的做法，把镇、村、组三级共创活动作为构建镇（村、组）区域化党建工作新格局的有效载体，建立镇、村、组三级党组织互帮互助机制，形成相互促进，共同提高的党建工作新格局，努力实现“党员受教育、群众得实惠、工作上台阶”的目标。开展创建“五个好”农村基层党组织活动。结合村级组织评星争优，按照“五个好”先进党支部的标准，认真落实党建工作责任制，促进农村基层党组织建设整体水平的提高。开展创建学习型党组织活动。以深入开展学习实践科学发展观活动为契机，着力构建学习型领导班子、学习型社区、学习型镇（村）等学习型组织，探索以学习型党组织建设引领科学发展的新途径，创新设立了“田间课堂”，把农村党员培训课堂搬到了田间地头，大力向农民群众传授养、种殖业和玉米薄膜覆盖技术等知识，使学习型党组织创建活动与农村实际紧密结合。开展创建“党支部科技致富示范基地”和“党员科技致富示范户”活动。按照每年培植扶持发展一批规模大、效益好、辐射能力强的致富项目的目标要求，邀请县农业、科技等部门的技术骨干组成科技服务队，为致富示范基地和党员致富示范户提供技术咨询和辅导。

四是大力加强制度建设，形成用制度管人管事的良性机制。镇党委坚持用健全完善的制度规范指导农村基层党组织建设，先后制定了《镇党建工作目标管理考核办法》、《党支部书记任期目标管理制度》、《党支部承诺为民办实事制度》、《村级班子群众满意度测评制度》等。同时，建立完善民主管理机制，不断深化村务公开，全面推进村级组织建设，实现了坚持党的领导、充分发扬民主和依法办事的有机结合。建立为民办实事承诺机制，以基层组织建设年活动为契机，把“一支部一实事”、“一党员一承诺”作为主要内容，组织农村基层党组织和党员向社会公开承诺，党组织和党员根据公开承诺的内容，细化践诺步骤，明确履诺时限，确保群众满意。建立考核评议机制，规定村（居）党支部和党支部书记每半年由所在村（居）的党员进行点评，每年底由镇党委班子集体进行点评；村（居）其他两委党员班子成员每半年由村（居）党支部书记进行点评，每年底由所在村（居）党员进行点评，无职党员按设岗定责制度由所属的党支部书记或支部委员进行点评。建立经费保障机制，参照县委提高村（居）党组织书记待遇的办法，依据村级组织评星争优的考核结果，按五星、四星、三星等次给予村（居）党组织书记在基本报酬每年12000元的基础上，分别发放每人6000元、4000元、3000元的考核奖金，对连续两年被县里评定为四星级以上村的村党组织书记，统一办理企业养老保险。通过一系列举措，进一步完善了用制度管人管事的机制，从而充分调动了村（居）干部工作的积极性。

五是坚持搞好结合渗透，用党建成果推动农村经济和社会各项事业协调发展。镇党委为破解抓党建与抓发展相结合的难题，紧紧围绕县里开展的“千名干部下基层”活动，结合“三解三促”，深入基层、深入群众，寻找对策措施。根据当地经济发展的实际，制定了“一村一项目”的长远发展规划，按照“企业＋基地”、“企业＋协会＋农户”等模式，大力发展草莓、养猪等一批农产品加工企业，延长产业链，增加产品附加值，并按照“渠道不变、管理不乱、统筹安排”的原则，整合资金来源，将资金投入到农村基础设施建设修建工作中，进一步夯实新农村建设的基础，使党建工作与经济建设协调发展，保障和推动了中心任务的完成。

三、当前魏营镇农村基层党组织建设面临的矛盾和问题

从调查情况看，随着经济社会的发展和改革开放的不断深入，农村的实际情况、生产关系、农民的思想观念都发生了深刻变化。魏营镇在农村基层党组织建设方面虽然取得了一些成绩，在领导农民突破传统的经营管理模式、逐步走向市场的过程中，使自身经受了锻炼和考验，得到了逐步完善和发展，但在管理体制、思想观念、政治环境等方面，也存在着一些不容忽视的矛盾和问题。

(一)农村基层党组织担负的任务繁杂疲于应付，与其自身的权力不相匹配，致使农村基层党组织凝聚力、号召力相应减弱。调查中，不少党支部书记反映说，如今的支书不好当，整天任务压头，疲于奔命。俗话说“上面千条线，下面一根针”。诚然，农村基层党组织所担负的工作任务相当繁杂，有的还很棘手，既要完成政策规定范围内的统筹提留，又要收取政策范围以外的各种摊派、罚款，组织实施各种名目繁多的义务工、临时任务等，时常使自身处在国家、集体与农民利益的焦点上，以至陷入“要粮要款、计划生育”等直接与农民利益相抵触的困境。而对农民提出的生产经营、社会保障、社会治安等方面的要求，党支部却无力提供有力的支持和帮助。在这种情况下，如果党支部的自我约束和外部监督力度不强，久而久之，党组织的战斗力、凝聚力、号召力就会受到影响和削弱，党群关系、干群关系就不会融洽，甚至会积聚与群众的矛盾。从问卷调查的情况看，只有18.4%的农民认为本村干群关系较好或很好，有56.6%的农民认为干群关系处于一般状态，有25%的农民认为干群关系较差或很差。据了解,干群关系不协调甚至出现矛盾的现象，大部分村均不同程度地存在。在这种情况下,如果党支部特别是支部书记以身作则、廉洁奉公，党组织与群众的关系尚可处在较稳定的状态；如果村（居）干部以权谋私、多吃多占，在统筹提留、出义务工、计划生育等方面搞特殊化，那么必然会使党群、干群矛盾凸显，凝聚力和号召力减弱。调查显示，认为农村基层党组织在群众中的号召力“很强”和“较强”的仅占12%，认为“较差“和“很差”的占34.2%，认为“一般”的占53.8%。干群关系的紧张甚至矛盾激化，会导致抗粮不缴、群体上访等过激行为的出现，进而导致农村基层党组织的瘫痪或半瘫痪。

(二)随着农村改革的不断深入，农民价值观念和生活方式发生了巨大变化，受市场经济条件下利益驱动的影响，农村基层党组织的思想建设处于较为困难的境地。调查中我们发现，随着农村改革的不断深入，农民收入的差距越拉越大，同是人均一亩多耕地，有的精耕细作，高产高效；有的粗放经营，收入微薄；有的在从事种植业的同时，兼做养殖业或务工经商，经济收入数倍于种植业；有的还外出务工经营，以工(商)补农等。经营方式的不同和产业结构调整的快慢，使农民的收入差距迅速拉大，而应承担的税赋却相差无几。在这种贫富悬殊的大背景下，尽快发家致富已成为农民群众包括农村党员干部的思想主线，最大限度地追求自身经济利益决定着当今农村社会的基本价值取向，有的党员在个人尽快发家致富和全心全意为人民服务的心理天平上失去了平衡，有的党员不能很好地发挥先锋模范作用，不愿意无私奉献为他人做事。问卷调查显示，有56%的群众认为农村党员仅在个别时候能发挥作用，6.9%的群众认为农村党员不能发挥任何作用甚至不如普通群众。实际上，在农村基层干部队伍中,不乏勤廉兼优、无私奉献者，他们是农村基层党组织建设的中流砥柱，但确实有一部分党员以个人利益代替党的利益，用等价交换原则代替党性原则。据调查，个别村物色不到党支部书记的合适人选，究其原因，一方面有本事、有能力、有致富路子的人基于自身利益考虑不愿当村干部，因为当村干部报酬低，工作难开展，还要得罪人，愿意自己致富不愿带领大家致富；另一方面，一些新任农村党支部班子成员工作热情背后，潜伏着消极因素，愿意干看得见、摸得着，容易“出名”的“面子”工作，不愿意干那些为群众提供服务、劳神费力的基础性工作，愿意多往上跑，多往外走，打通关节，疏通关系，不愿意抽出更多的时间为群众解决热点难点问题。还有一些挤破头皮想当村干部的人，其根本动机是为了利用村干部的职位去谋取个人利益，而自己又缺乏致富本领和群众威信。诸如此类的情况，使理想信念、宗旨教育与农村党员所见所闻形成巨大反差，导致农村基层党组织思想建设处于较为困难的境地。

(三)农村党员结构失调和活动方式单一与变化了的形势不相适应,在对村“两委”干部和农民党员的教育管理上，不同程度存在着激励不足和约束能力下降等问题。调查中我们发现，魏营镇大多数村党员老龄化的倾向愈发明显。近年来，随着农村年轻人外出就业人数的增多，农村年轻人人数在逐年减少。在农村年轻人中要求入党的对象也不多，党员队伍中出现了“青黄不接”的现象，同时，大多数农村优秀青年在外务工，又没有固定的地点，给党组织做好入党积极分子的培养教育工作增加了很大的难度，党员队伍缺乏新鲜血液，尤其是后备年轻干部严重缺乏，这将直接影响到农村干部队伍的健康发展。党员队伍老龄化倾向，也将使整个党员队伍先锋模范作用的发挥受到很大影响。调查中，有的同志反映，个别村党支部书记示范带头作用不明显，原因是除了工资报酬与其承担的繁重工作任务不相称外，职务上难升迁也是其重要因素。按通常惯例，村里只要按时完成镇政府分派的统筹提留以及其它工作任务，计划生育工作未被查出重大问题，所在村除了被评为相应星级外，党支部可被评为先进党支部，支书被评为优秀党员，这基本上算是最高奖励了，再难给予其他政治荣誉，从而使村干部缺乏工作更上一层楼的内在动力。在党员的教育管理上，首先，由于人员的自主择业和党员的频繁流动，造成了部分党员与党组织联系断线脱节。从调查情况看，魏营镇现有务工经商的农民党员约占党员总数的20%，分布于全省乃至全国各地，特别是长年在外打工的党员，一般一年才回村一次，党的活动基本不能参加，使党组织失去了对他们有效的管理和约束，这些人成了党的工作延伸不到、覆盖不了的盲区。其次，农民党员在生产经营上的分散性和独立性，加之党组织缺乏有效的管理手段，使相当多的农民党员宗旨意识和纪律观念淡薄。与农民党员座谈时发现，不少人的“党员”意识比较淡薄，当被问及为什么要入党时，大多数回答是为了一种“荣誉”，也有的回答是为了当村干部；当被问及党员与普通群众有啥区别时，多数人回答“不当村干部就没啥区别”。在履行义务、缴纳党费方面形势也不容乐观。调查显示，70%的党员一年才缴一次党费，3%的党员没有交过党费或想缴没人收；27%的农民党员一年只参加一次党的组织活动，8%的党员一年内没有参加过党组织的活动或想参加没人组织。据有的村支部书记反映，为数不少的党员不积极参加党的活动，不愿尽党员的义务，开会不积极参加，党费要催几次才缴。党支部没有有效的办法去管理和约束他们，党章规定的纪律，对当今的农民党员基本上无法落实。

(四)农村基层村级集体经济薄弱，发展后劲不足，使农村基层党组织建设缺乏有效的经费保障。在魏营镇12个行政村（居）中，人均年可支配收入都不足1万元，最高的9000元，最低的4680元。在“你村全年经费来源的主要渠道”的调查中，大多数人认为主要依靠“上级转移支付”，转移支付资金使用情况主要是用于“日常办公开支”、“人员工资支出”和“生产经营性投入”三项。在支出费用中，有一半以上的费用主要用于工资性支出，生产经营性投入和公共事业投入严重不足，极大地影响了生产经营和人民生活水平的改善，更别说用于农村基层党组织建设上面。

（五）社会上消极腐败现象的影响以及宗族、宗教和其它落后势力的抬头，威胁和损害着农村基层党组织的政治生活环境。一是社会上消极腐败现象损害着党组织的肌体。如名目繁多的收费、罚款，国家工作人员的贪赃枉法、干部使用上的任人唯亲等腐败现象，都会在村级干部的面前赤裸裸地表现出来，农村党员和基层干部耳闻目睹的各种不合理现象，使他们愤愤不平，而又无可奈何。从调查情况看，大多数农民党员认为党内腐败现象严重，个别党员认为一些干部的行为使党失掉了民心，进而削减了他们敬业为民的政治热情，有的甚至会在某种程度上受一些负面典型的影响而予以效法，损害着党组织自身的肌体。二是宗教势力的抬头也在不断蚕食着党在农村的阵地。据了解，魏营镇几乎每个村都建有一个宗教点（庙宇或教堂）,近两年信教人员不断增加，且呈继续增加的态势，而且其态度之虔诚、纪律之严密，很值得我们深思。个别村（居）干部讲，春节前夕，慰问贫困户时，遇到一位身体残疾的信教人员，他在接过送去的钱物时，在感谢党的同时仍念念不忘感谢“主”，其虔诚的态度由此可见一斑。尽管目前的宗教活动仍属“爱国守法”,但已成为农村一股很有影响的政治力量，蚕食着党在农村的阵地。三是宗族势力严重干扰着党组织的建设。当今农村，宗族势力对农村基层政权的影响十分明显。走访调查中，一些群众反映，单门独户或宗族势力弱的党员难以被选进村“两委”班子，如果没有强大的宗族势力背景，即使被选进班子，干得也会相当艰难。目前，虽然还不能说宗族势力已经控制了基层政权，但宗族背景已成为相当多的农村基层政权在组建和运行过程中不可忽视的重要因素。

四、魏营镇农村基层党组织建设实践引发的思考

魏营镇农村基层党组织建设实践告诉我们，农村基层党组织建设是一项庞大的系统工程，必须按照“三个代表”和科学发展观要求，与时俱进，不断创新，既要努力营造有利于农村党建的“大气候”，又要精心培育每一个基层组织的“小环境”，使之形成一个具有不断完善自身功能、充满生机活力的良性运行机制。

思考之一：积极探索和改进农村基层干部的选拔和管理方式，使农村人才队伍建设和管理走上规范化的轨道。首先，进一步更新用人观念，完善选人、用人机制。坚持从有一定知识水平、专业特长的退伍军人和大学毕业生以及群众公认的突出人才中选拔村（居）党组织后备干部。把后备干部队伍建设与入党积极分子队伍建设有机结合起来，切实将入党积极分子发展工作作为村（居）党组织一项基础性工作来抓，确保发展的数量和质量，为村（居）后备干部人才库输送新鲜血液。同时，有计划地选送村（居）后备干部参加职业和专业培训，强化实践锻炼，并定期进行考核、考察，从根本上解决村（居）干部“后继乏人”、“缺乏能人”的问题。其次，应进一步推进农村基层党支部的规范化建设。针对农村基层党支部管理不规范、战斗堡垒作用受到不同程度削弱的实际，应尽快修订完善《中国共产党农村基层组织工作条例》，使农村基层党组织的各项活动有章可循，避免随意性，形成一个进出有序、激励与约束相结合的良性运行机制，从而确保党组织和党员的先进性纯洁性。

思考之二：进一步提高农村基层党组织的整体素质和战斗力，使思想政治建设得到有力加强。主要以搞好学习培训为抓手，充分利用各种载体，对村党组织班子成员进行培训教育，建立健全以县委党校、镇委党校、村党员活动室为阵地的三级培训网络。县委党校每年对农村基层党组织书记进行一次轮训，镇委党校每年对党组织班子成员和党员进行一次轮训，镇委党校每年还要结合不同时期思想教育要求，组织宣讲组到村（居）进行巡回宣讲，加强对干部、党员的思想政治教育；各村（居）党支部要充分发挥党员活动室的作用，借助党员远程教育和电化教学的设备，组织党员观看电教专题片，通过多形式、多渠道的培训教育，提高党员干部的思想政治素质和带领群众奔小康的业务能力，从而提高农村基层党组织的战斗力。

思考之三：进一步加强制度建设和完善激励约束机制，切实调动农村党员干部的积极性。对农村党员干部，除坚持“三会一课”等制度外，应着力在建立和完善激励约束机制上下功夫。对班子成员继续落实省、市、县三级有关政策，既进行精神激励，对取得成效的村（居）党员干部由上级党委给予一定的政治荣誉，以增强个人的荣誉感，又进行物质激励，在条件允许的情况下，适当增加村干部的报酬，从而激励村干部干事创业的热情。同时，加大民主监督的力度，落实民主评议党员制度，推行和完善村民议事会、党员议事会制度，重大事项经集体讨论决定，实行财务支出公开和集体会签制度，避免因个别人权力过分集中形成的诸多弊端。

思考之四：农村基层党组织应顺应时代要求，积极拓宽活动领域和工作渠道，强化党组织的整体功能。一是主动适应农村社会生产力发展的客观要求，变过去单纯指挥为科学引导，变管理为服务。通过为农民提供全方位服务，拓宽党组织的活动领域和工作渠道，使党组织在发动和组织群众深化改革、推进农业产业化进程中发挥作用，从而取得领导和组织农民的主动权，增强其吸引力和凝聚力。二是改进农村基层党组织的领导体制和活动方式。首先，适应农村市场经济体制的要求，建立起以党支部为核心，村民委员会、社会化服务组织为依托的农村领导新体制。农村党支部书记可作为村民委员会主任候选人、党小组长可作为村民小组长候选人，经村民认可后才能担任，将以党治村的传统结构融合于村民自治体制之中，使党的领导取得法律化的力量支持，进而使党组织深深植根于群众之中，扩大党的群众基础，巩固党的领导地位。其次，优化党员结构，适时调整组织设置。在新农村建设过程中，利用流转出来的土地兴办实体经济，给农村年轻人提供创业的平台，促使外出打工的年轻人回流，同时在他们当中以及个体工商户、私营和“三资”企业中发展党员和建立党组织，在流动人员多的地方及时建立临时党组织，不断扩大党的工作覆盖面，使农村党员老龄化问题得到有效改善。三是落实基层党建经费保障，增强农村基层党组织建设发展后劲。目前农村基层收入主要依靠上级转移支付，而在上级转移支付的经费中主要用于工资性支出，党组织建设经费紧缺。建议有关部门要在逐年增加转移支付的同时，积极主动的多方筹集资金，向农村基层党建倾斜。此外，农村基层党组织自身也应积极探索和实践把党的活动融入到农村各项工作之中的途径，运用党务工作与经济工作、社会工作三位一体的方法，加强对宗教等工作的领导，使党的活动与农民群众的生产生活融为一体，从而长久地保持党组织的生机和活力，促进农村基层党组织的健康发展。

（作者：郭仁江卞加年，江苏省人大常委会机关党委）

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前言：随着近年来基层工会的数量日益增加，会员职工队伍不断壮大、结构不断变化，工会帮扶服务工作的空间得到进一步拓展。在市县帮扶中心建设和帮扶工作取得长足发展的背景下，推动工会帮扶服务工作转型发展，是一种必然趋势，是工会主动参与全面深化改革、创新职工服务体系和增强工会组织吸引力凝聚力影响力的重要抓手。

为调查了解工会帮扶服务工作的基本情况，摸清企业和职工的实际需求，了解存在的困难和主要问题，研究推动工会帮扶服务工作转型发展的思路和实现路径，我们于2014年通过实地调研、座谈、问卷、统计等多种形式，对全省工会帮扶服务工作情况进行了一次调研。现形成如下报告：

一、工作现状

1.工会帮扶服务平台建设持续推进

我省工会自2002年起开始建设帮扶服务平台，至2007年底，13个省辖市、52个县（市）总工会建成率达100%，市县两级工会帮扶服务平台架构基本形成。2008年起，工会帮扶体系建设步伐明显加快，帮扶工作社会化、制度化向纵深发展。2011年起，全省工会着力推动帮扶网络建设向各类开发区（园区）、乡镇（街道）、村（社区）和规模以上企业延伸，逐步实现地区工会帮扶服务中心与区域性工会、行业性工会及基层工会帮扶服务工作的有机衔接，帮扶服务网络向更广泛的基层工会覆盖，帮扶服务工作向更广泛的职工群众靠拢。截至2014年底，已建成县级以下工会帮扶工作站（点）13683个，以市级帮扶中心为骨干，县级帮扶中心为支撑，开发区（园区）、乡镇（街道）、企业帮扶工作站（点）为基础的工会帮扶工作网络已基本形成。

表1：县以下工会帮扶服务帮扶中心（站、点）建设情况

工会层级

数量（个）

开发区（工业园区）帮扶服务中心（站）

389

   其中：省级以上开发区（工业园区）帮扶服务中心（站）

121

乡镇（街道）工会帮扶服务站

1478

村（社区）工会帮扶服务站（点）

4467

企业工会帮扶服务站（点）

7349

合计

13683

2.工会帮扶服务工作不断形成常态

一是推动健全民生政策体系。各级工会主动参与涉及职工切身利益的法律法规和政策的制定，从源头上最大限度地保障职工群众的权益。二是建立扶贫帮困长效机制，将工会认定的特困职工全面纳入政府救助体系，发挥政策效应,加强扶贫帮困。三是建立内外协调机制。一方面，工会积极争取党委、政府对帮扶中心场地、人员、资金等方面的重视和支持，目前，全省有11个市35个县工会帮扶中心争取到事业编制；另一方面与劳动保障、民政、人事、教育、卫生、司法等政府部门建立工作联动机制，联建工会爱心超市、药店、学校等，为困难职工提供优惠便捷的服务。四是建立资金保障机制。目前，市、县工会基本形成了以财政拨款、工会经费投入、社会捐助为主的资金来源渠道，资金数额逐年增多，帮扶实力不断增强。五是积极探索日常帮扶措施，逐步实现常态化、长效化。将送温暖、金秋助学活动打造成工会围绕大局、履行职责、服务职工的知名品牌。

表2：各级工会已实际开展的帮扶项目比例

帮扶项目

开展比例（%）

生活救助

98.2

助学救助

98.2

医疗救助

97.4

就业培训

86.8

信访接待

86

法律援助

85.1

职业介绍

78.9

心理咨询

67.5

创业指导

47.4

小额借（贷）款

26.3

其他（互助互济、爱心基金、帮扶市场婚恋交友、志愿者服务等）

10.5

3.工会帮扶服务跨出转型发展步伐

各地工会开始积极探索创新，逐步寻求将服务对象向会员职工转变，把服务网络向基层企业延伸，使服务内容向满足职工群众多元化需求拓展，让更多职工能享受普惠服务。一是拓展帮扶中心服务功能。市县工会对外争取资源，对内提档升级，救助、维权、服务“三位一体”帮扶格局不断强化。7个市68个县（市、区）工会困难职工帮扶中心已更名为“职工服务中心”，在可提供的服务项目设置上，除了就业帮助、生活救助、法律援助三大传统类别外，还有心理咨询、劳模服务、互助互济、维权服务、购物旅游、婚介家政、体检疗养等，实现逐年增加。二是下移帮扶服务工作重心。推动工会帮扶服务重心向基层工会靠近，进一步拓展工作领域，延伸服务内涵，致力于为更多的职工提供多元化的公共服务。三是创新帮扶服务工作载体。各地工会立足实际，谋划打造深受职工欢迎、能够普惠职工的服务项目。省总工会探索建立一线职工疗休养制度，连云港、南通等地也纷纷开展此项活动。泰州市总工会深化创新实施职工“鹊之桥”联谊服务，苏州市总工会开展“员工心理健康提升计划”，江阴市总工会实施“3N﹒身边的关爱工程”，等等，各地逐步将服务职工向普惠延伸。

表3：2011年以来地方工会增加的帮扶服务对象情况

增加（扩展）对象群体

比例（%）

农民工

54.8

全体职工

46.1

青年职工

16.3

新生代农民工

8.4

劳务派遣工

7.6

4.企业和职工对工会帮扶服务充满期待

从企业负责人问卷看，企业负责人对市、县、开发区或乡镇（街道）工会困难职工帮扶中心（服务中心）了解的占比93.8%，认为本企业工会发挥作用很大的有66.8%，上述两项占比在私营企业和外资企业负责人中也分别占到83.1%和52.5%。企业负责人希望当地市、县（区）总工会提供帮扶或服务项目位列前五位的是：生活救助、子女助学、医疗救助、就业培训和法律援助，占比分别为64.9%、61.6%、57.1%、56.2和52.6%。从职工问卷看，职工在工作或生活中遇到困难，曾经寻求过单位工会帮助的占69.2%；在寻求单位工会帮助后，工会给予解决困难的占89.4%，对工会帮助解决困难方面评价给予很好的占81.3%；职工对本地工会困难职工帮扶中心（职工服务中心）了解的占79.5%。从被帮扶对象问卷看，在寻求工会帮助前，对救助标准、申请程序有所了解的占60.9%；对工会帮扶服务工作评价十分满意的占比50.4%，比较满意的占35.4%；对工会帮扶服务中心工作人员的服务态度的评价十分满意的占64.8%，比较满意的占比24.3%。

表4：不同人群对工会帮扶服务工作的了解和评价情况

企业负责人

企业职工

被帮扶对象

知晓度（%）

93.8

79．5

——

满意度（%）

66.8

81.3

85.8

二、存在问题

1.县以下工会帮扶服务站点作用发挥不明显

从本次及以往统计数据来看，目前县以下工会帮扶服务站点数量比两年前增长了22.7%，在县以下工会帮扶服务站点数量较快增长的同时，其功能作用的发挥尚不能与平台建设步伐匹配，帮扶网络向下推进速度与帮扶工作重心下沉速度不匹配。主要表现在：一是建设发展不平衡。各地乡镇（街道）、园区、村（社区）、企业等各层次工会的帮扶服务站点建设在推进时序和力度方面差别明显，地区之间、各层次之间发展不平衡。二是实体化建设不够。54.2%的县以下工会帮扶服务站点场所设在工会办公室（会议室）内；很多开发区（园区）、乡镇（街道）工会，并无独立的场地和门面，硬件设施、软件资料、服务项目等均达不到规范化的要求，人员力量普遍不足；村（社区）和企业工会有些虽然挂了牌，并无增添接待窗口或办公场地及人员，也并无充实帮扶服务职能。三是辐射范围较小。县以下工会帮扶对象局限于特定的困难群体，有的地区服务的职工数量较少，可支配的帮扶资金数额也比较有限，影响力和辐射度较小，很多职工对此还不了解。企业服务站点功能薄弱，能正常发挥作用的还不多。

2.现有服务项目与企业、职工需求之间不对称

全省工会帮扶中心的服务内容涵括了困难职工家庭成员生活、生产、学习等多个方面，已经开展的帮扶项目共计有十多个。但进一步探究，各帮扶项目之间却强弱不均，有的项目运作不正常，每年帮助的人数很少或基本没有，帮扶质量不高，还不能更好满足困难职工的需要。日常帮扶的重点仍然在生活救助上，以应急性救助为主。绝大多数乡镇（街道）、开发区（园区）帮扶站点并无及时、独立处理解决问题的能力，也无法体现工会组织帮助解决职工困难的功能定位。一些企业工会对帮扶服务的理解，大都局限于扶贫帮困项目，以应急性救助为主。根据本次问卷统计数据，不同人员对工会帮扶服务项目的期待是不一样的，被救助对象基本是属于工会建档的困难职工，希望能够获得更多的生活资助；企业职工则对提高自身福利待遇、参与文体活动、外出旅游疗养等比较期待；企业负责人则希望工会组织能在多方面发挥积极作用。

表5：不同人群对工会帮扶服务项目的期待排序

排序

被救助对象

企业职工

企业负责人

第一

得到更多的生活资助63.2%

发放福利待遇67.8%

组织文体活动67%

第二

及时得到医疗救助53%

组织文体活动54.9%

困难救济65.5%

第三

子女上学得到资助47.4%

组织旅游疗养52.3%

节日、生日、病丧慰问59%

第四

帮助介绍工作19.9%

节日、生日、病丧慰问50.2%

发放福利待遇56.7%

第五

参加技能培训17.3%

职工培训43.8%

职工培训55.2%

3.工会帮扶服务方式相对简单，帮扶机制尚有待完善

一是帮扶对象局限于特定的困难群体。帮扶中心最主要的服务对象定位于市、县（市）工会认定的特困职工及其家庭成员。有的县（市、区）认定的特困职工数量较少，每年送温暖、金秋助学的对象也仅限于特困职工及其子女。2011年以来，51.8%的地方工会对设定的帮扶服务对象未有任何调整。很多地区采取的帮扶服务方式限于一次性或分次给予一定数额的救助金，这一方面是沿袭传统，另一方面，项目的简单化在客观上造成了帮扶方式的简单化，传统项目占比较大，创新发展的内容较少，帮扶服务缺乏自身特色，吸引力不大。

二是帮扶服务机制长效性不够。一些地方工会帮扶服务工作没有长远的帮扶规划，帮扶服务机制不够系统规范，县工会帮扶中心在帮扶机制建设、工作制度建立和帮扶服务项目设置、活动开展、帮扶范围及成效方面仍有不完善、不到位的现象，应在“质”的提高上再下功夫。乡镇（街道）、园区、企业工会帮扶服务还没有形成规范有序的运行机制。县以下工会帮扶服务站的帮扶标准、工作流程、申请程序等仍不健全，工作中随意性大、不确定性大，工作台账、档案管理等也显得很松散。

4. 协调利用社会帮扶资源不够到位

工会帮扶体系与社会救助体系衔接尚需进一步密切，工会与政府有关部门和社会其他组织联系的还不够紧密。与人社、民政部门和慈善组织、妇联等缺乏帮扶工作的互动联动机制。社会各种救助资源还可以进一步进行充分利用。从工会内部机制来讲，各业务部门对帮扶中心的业务指导和工作协调需要更好地整合。从社会帮扶体系来看，对困难群体的帮扶工作缺乏统筹协调。最低生活保障、医疗救助、教育救助、住房救助、司法援助等，分别由政府不同部门开展，相应救助政策和救助资金也由相应部门掌握和实施，这些部门在工作中也有着各自规定的救助对象和标准。这种部门分割的救助模式，容易出现重复救助和救助盲区共存的局面。因此，工会帮扶工作一方面需要依靠政府部门的政策支持和信息支持，另一方面在融入政府部门救助工作中遇到许多困难。

三、思考建议

1.拓展服务功能，不断探索转型发展之路

全面深化改革，其出发点和落脚点是促进社会公平正义、增进人民福祉；改革发展进程涉及各类利益的博弈和调整，势必会影响到职工群众的切身利益。工会必须要主动适应社会管理创新的新要求，努力推进帮扶服务工作转型发展，发挥好工会在社会公共服务中的作用。服务职工工作，事关职工各种直接权益的维护和实现，其本质就是面向全体会员，提供多元化、多样化的服务项目。工会必须充分利用已有的帮扶服务网络，进一步强化服务意识和责任意识，以一线职工、农民工、困难职工等为重点群体，不断丰富服务内容，拓宽服务领域，改进服务方式，为职工提供更多更高水平的精神性、发展性服务，努力打造工会服务职工新品牌，以帮扶服务工作的转型发展，推动工会服务职工体系的创新创优，更好地为职工群众提供一站式帮扶服务，赢得职工信赖、凝聚职工力量。

2.搭建服务平台，实现“会、站、家”一体化推进

市县工会要注重加强所属区域内帮扶服务平台建设，确保帮扶站点建设有序有效推进。乡镇（街道）、省级以上开发区和规模以上企业在搭建职工服务平台时，要注重强化服务基础配套，抓好职工服务中心主阵地建设和活动开展；暂不具备条件的，可借助政府行政服务大厅或街道劳动保障所服务窗口，增设职工服务窗口，促进工会帮扶服务平台的有效拓展。企业工会要充分利用现有阵地，结合“职工之家”建设要求，拓展服务项目，努力为职工提供各类服务。工会内部各职能部门之间要加强沟通协作配合，整合工会内部资源，把直接服务职工的各项功能纳入职工服务中心，为职工提供便捷的“一站式”综合服务。采取内部调剂、对外聘用、争取政府编制，以及建立志愿者队伍、开展义工帮扶服务等多种形式配齐配强帮扶站点工作人员，加强政策理论和业务知识培训，不断提高帮扶工作队伍的整体素质，提升服务质量。

3.借助各方力量，整合优势资源实现合力推进

要推动建立健全党委领导、政府支持、工会牵头、企业主抓、社会协同、职工参与的帮扶服务工作的领导机制和工作格局，加强与政府人社、财政、民政、司法、信访等部门的沟通协调，努力实现与政府社会管理体制的有效衔接，积极探索引进社会力量参与工会帮扶工作，实现与社会各方资源的有效整合。市、县总工会要加强对乡镇（街道）、园区和企业工会服务站点工作的分类指导，做好上级工会与基层工会服务站点的工作协调和互动，形成联系紧密、配合有序的工作常态。建立社会化工会工作者和职工志愿者队伍，发动职工志愿者自我管理，发挥组织策划作用，开展丰富多彩的活动来用好平台阵地，吸引更多的职工来参加。积极推进会员服务基地建设，发挥工会组织会员资源优势，调动社会资源力量为会员职工提供优惠服务。积极探索会员服务卡工作，把各种金融便利、工会会员信息、帮扶救助、教育培训、医疗互助、劳动就业、社会保障、文化娱乐，以及各类商家消费打折优惠等有效连接起来，捕捉好会员职工的关注点、兴趣点，承载起工会服务职工的强大功能。

4.深化品牌打造，做出工会帮扶服务新特色

坚持根据基层工会实际和职工群众需求确定帮扶服务项目，尊重基层的实践经验和群众的首创精神，努力形成“百花齐放、百家争鸣”的生动工作局面。要制定计划，抓好不同层面、不同类别单位的试点，加强分类指导，培养一批基层工会开展帮扶服务工作的典型，推动面上工作的开展。坚持救助、维权、服务“三位一体”的帮扶模式，按需设置，量力而行，突出针对性和有效性，体现特色，并根据形势发展变化和职工群众需求期盼等情况适时调整完善。继续在困难职工帮扶工作方面勤动脑筋、多出点子，通过汇集更多的帮扶资源，采取更为便捷的帮扶方式，使帮扶工作内容更加充实，让困难职工得到更多实惠。要突出服务内容方法的创新性。根据职工需求多元的现状，打造深受职工欢迎、普惠广大职工的服务项目。使经常性服务与项目式、订单式服务相结合，本级工会单层服务与各级工会上下联动服务相结合，工会内部运作与社会化运作相结合，传统服务手段与现代网络虚拟平台相结合，实现工会服务与职工需求的无缝对接。

（作者：江苏省总工会）

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机关党建问责，是指各级机关党组织负责人在没有触犯党纪国法的情况下，出现了不履行、不完全履行或不正确履行机关党建工作职责职能的问题也需要承担相应责任，对其进行责任追究的过程。机关党建引进并建立健全问责机制，对于贯彻习近平总书记系列重要讲话精神、推动全面从严治党在机关党的建设中得到真正落实，对于进一步推动形成机关党的建设新格局、不断提升机关党建工作科学化水平具有重大而深远的意义。

一、建立健全机关党建问责机制的重要性和必要性

中共中央办公厅、国务院办公厅2009年6月印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，标志着我们党加强党政领导干部管理和监督进入一个新阶段。但从实践层面看，行政问责居多，党内问责较少，实施问责主要集中在公共行政领域。近年来，随着全面从严治党战略部署的推进，党内问责逐渐增多，通过问责让各级党组织负责人切实履行管党治党职责是党的事业发展所需。党政机关执政权力集中、党员领导干部集中，机关党建在健全落实问责机制方面理应走在前、作表率。

（一）机关党建落实全面从严治党要求迫切需要建立健全问责机制。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的新一届中央领导集体从落实“八项规定”、整治“四风”入手，不断拓展深化，党要管党、从严治党的新常态初步形成，对各级党组织及其负责人的责任担当要求越来越明确、标准越来越高。习近平总书记先后多次强调，“既然党和国家前途命运交给了我们，就要担当起这个责任”,“无论是对党委还是纪委或其他相关职能部门，都要对承担的党风廉政建设责任进行签字背书，做到守土有责。出了问题，就要追究责任”,他还多次责问：“主要负责人的责任是怎么履行的？”这样的话语。机关党建贯彻落实习总书记系列重要讲话精神，将全面从严治党贯穿机关党建工作始终，就必须落实管党治党责任，特别是要建立健全行之有效的问责机制，切实让各级机关党组织负责人担当起管党治党的职责，以严格问责倒逼机关党建各项具体责任落到实处。

（二）机关党建全面贯彻落实《条例》迫切需要建立健全问责机制。《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（中发〔2010〕8号，以下简称《条例》）是开展机关党的工作的根本遵循。2013年下半年开始，省级机关工委会同省委办公厅、省委组织部对6个省辖市和24个省级机关部门、单位进行实地督查。督查结果表明，凡是《条例》贯彻落实得比较好的地方，不仅建立了机关党建工作责任制，而且执行较好，机关党组织负责人较好履行了工作职责，机关党组织有地位、有作为。反之，《条例》贯彻落实不到位的地方，出现了这样那样的问题，归根结底是落实党建工作责任制流于形式。实践表明，责任不明确，《条例》落实就乱；责任不落实，《条例》贯彻就虚。要把《条例》真正贯彻落实到位，建立健全机关党建问责机制势在必行。

（三）推动各级机关党务干部履职尽责迫切需要建立健全问责机制。去年，省级机关工委组织开展了省级机关党员干部思想动态问卷调查，包括74名厅局级领导、1038名处级干部在内的3000名机关党员干部参与了问卷调查。在回答“从您了解的情况看，您身边的党员干部愿意从事党务工作吗？”有64.65%的人选择“愿意”或“比较愿意”，35.35%的人选择了“不太愿意”“不愿意”或“说不清”。这组数据客观地反映了当前机关党务干部队伍思想的真实情况。一方面，一些机关党务干部甚至机关党组织负责同志“身在曹营心在汉”，不愿干、不想干、不会干机关党的工作；另一方面，部分部门把机关专职党务干部岗位作为“养老过渡”、“照顾安置”的岗位，不重视机关专职党务干部的轮岗交流和提拔使用，导致部分党务干部精神不振、信心不足。建立健全问责机制，对于强化机关党务干部责任意识和责任担当，更好地发挥机关党组织职能作用具有重要意义。

二、把握机关党建问责机制的关键环节

建立健全机关党建问责机制，必须深入学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，切实以全面从严治党新要求统领机关党的建设，从明确责任、强化考核、推动结果运用入手，以实际问题为导向，进一步加强对机关部门、单位党组（党委）书记、机关党委（总支）书记、基层党支部书记落实责任制情况的督促检查，通过抓“关键少数”推动形成一级抓一级、一级带一级落实机关党建工作的生动局面。

（一）着力推动党组（党委）党建责任制全面落实。指导机关党组织开展工作，是党章赋予党组（党委）的一项重要职责。从对《条例》贯彻落实督查的情况看，省级机关大多数部门党组（党委）切实履行对本单位党的工作“负总责”的职责，有力推动了机关党建工作责任制的落实。但也存在发展不平衡、力度不一的情况，有的对机关党建的重要性必要性认识不足，存在一些思想误区，表现为抓业务硬、抓党建软；有的不善于履行“第一责任人”职责，光挂名不履职；有的满足于对机关党组织工作一般性部署，机关党组织协助和监督的职能作用不能有效发挥。实践证明，推动党组（党委）认真落实指导机关党建工作的职责，是有效发挥机关党组织协助和监督职能的重要保证。要切实加强对部门党组（党委）落实党建工作责任制的督查考评，可以由同级党委组织部门会同机关工委来进行。各级机关工委应认真履行职责，协助组织部门定期搞好督促检查和年度考评，同时注重通过召开党组（党委）书记抓党建工作座谈会、搞好简报信息交流等形式，抓典型、抓示范，促进面上工作开展。要把部门党组（党委）领导班子成员指导机关党建工作和参加支部活动情况，列入年终述职述廉范围，把抓机关党建工作的情况和成效，作为评价领导班子和领导干部政绩的重要指标，明确奖惩措施，强化激励约束和责任追究，并切实抓好落实。

（二）着力督促机关党委（总支）承担直接领导责任。机关党委（总支）承担着推动本部门、单位机关党建发展的直接领导责任。从督查了解的情况看，绝大多数机关党组织能够担当起这一重任，努力把落实党建责任制的成效体现在机关党的工作实践中。但也存在少数机关党组织履行职责不到位，机关党建工作游离于与业务工作和中心工作之外的现象；有的缺乏科学合理的目标责任体系，有的督查考评的责任主体不够明晰，还有的考核结果的运用也不够充分。机关党组织落实全面从严治党新要求，关键是要通过述职评议、检查督促等形式，强化机关党委（总支）及其负责人担当起管党治党的工作责任。从考评内容上看，应着重对机关党组织服务中心、建设队伍，推进学习型服务型创新型党组织建设情况，包括加强机关党的思想建设、机关基层组织建设、机关作风和党风廉政建设、领导机关统战与群团工作等方面的考核。从实施方法上看，要按照目标管理的要求，坚持突出重点、量化透明的原则，将机关党建各项任务予以具体分解和尽可能量化，科学合理地确定目标责任，努力使机关党建的“软任务”变成“硬指标”。从结果应用上看，年度考核结果应作为评价机关党组织工作实绩、表彰机关党建工作先进的主要依据。各级先进基层党组织、优秀党务工作者推荐表彰对象，原则上从机关党建工作考核成效突出的单位及其直属单位党组织中产生。对机关党建工作成效突出、表现优异的机关党组织负责人，推荐得到更高层次的表彰，并优先提拔任用，以鲜明的导向营造机关党组织负责人勇于担当、敢于较真、善于创新的氛围。

（三）着力强化基层党支部书记履行“一岗双职”。从去年组织开展的机关党员干部思想动态问卷调查情况看，有近90%的人在回答“您所在党支部开展活动的状况如何”时，选择了“积极开展”和“正常开展”，表明绝大多数基层党支部书记能够重视并承担起“一岗双职”，这也得益于各部门、单位机关党组织不断加强考核评议，推动机关基层党支部书记认真履行了职责。但随着形势任务的发展，机关党员干部对党支部建设的要求越来越高，同样在去年组织开展的省级机关党员干部思想动态调查中，在回答“您认为加强党支部建设最重要的是什么”时，选择“开展有特色有实效的支部活动”的人数占42.06%，明显高于选择“厅局领导带头参加支部活动”的人数占25.06%，“处室负责人切实履行‘一岗双责’职责”的人数占15.37%，“党支部充分考虑党员的意愿和需求”的人数占17.51%。这组数据表明机关基层党支部书记不仅要履行“一岗双职”，认真落实好党内正常的活动和制度安排，还要把开展有特色有实效的活动作为努力方向，这也对机关基层党支部书记更好地承担起职责提出了更高的要求。

（四）着力建立完善问责机制的推动保障措施。各级机关工委作为同级党委的派出机构，要在机关党建问责机制设计、量化问责指标、完善问责程序、推动结果运用等方面下功夫，特别是在完善保障措施方面深钻细研，逐步形成各级党组织负责人担当尽责的浓厚氛围。一是建立健全指标设置机制，推进问责标准科学化。科学量化问责指标，是保证问责质量、提高问责公认度的关键。应尽可能量化问责指标，把“软指标”变成“硬杠杆”，确实难以量化的内容，应进行定性分析。二是建立健全党员参与机制，推进问责主体多元化。机关党建问责主体分为两类：问责的权力主体和问责的权利主体。机关党建问责要真正发挥实效，不仅要依靠问责的权力主体，还要依靠问责的权利主体，也就是问责要得到党员公认。要充分发动和依靠广大党员，最大限度地提高党员参与度，以问责主体的多元化保证问责的科学化、民主化。三是建立健全质询机制，推进问责程序制度化。设立问责质询程序，是给问责对象对自己的行为进行解释和说明的机会，同时问责主体也会全面了解问责对象履职情况，确保问责公平公正。四是建立健全结果运用机制，推进问责长效化。坚持把问责结果作为党员领导干部评优评先、选拔使用等方面的重要依据，让抓机关党建的干部脱颖而出，追究不抓机关党建、抓不好机关党建工作干部的相应责任。向组织人事、纪检等部门以及广大党员通报有关问责结果，推进问责常态、长效发展。

三、从具体问题入手逐步推动机关党建问责施行

（一）消除认识误区。“有过”才问责，是人们思想认识上存在的误区。不履职、不尽责也必须问责。在机关党建的实践中，“有过”的情况比较少，绝大多数为“无为”或“不为”的情况。如不按规定报送会议文件精神贯彻落实情况，以会议落实会议精神，对党员干部思想状况不了解，对党员中的倾向性问题不报告、不纠正、不化解，等等。这些现象反映的是在履行职责的过程中敷衍塞责、思想懒惰、状态不佳、工作不尽力，虽然没有违纪，但同样给机关党的工作造成负面影响。通过过程问责与结果问责相结合，责成那些平庸无为的机关党组织负责人切实勤政进取，那些松散懒惰的真正打起精神，把心思和精力主要用在推动和落实机关党的工作上。

（二）制定责任清单。不可否认，当前机关党组织及其负责人的职责职能总体上是比较清楚的，但仍比较“宏观”，且机关党组织不同层级之间、个人与组织之间职责交叉重叠的现象屡见不鲜。职责规定不清晰，就无法公正准确地确定问责对象。对此，必须细化责任，既要“定性”，更要“定量”，好让板子打到具体人身上。目前，我省有的地方就制定了适合本地实际的机关党建工作责任清单，分别从党组织层面和党组织书记、副书记、委员层面进行分类梳理、细化责任、具体到人，项目数量、活动次数等一目了然，为责任的落实奠定了基础。

（三）实施述职考核。开展机关党组织负责人述职评议，加强对机关党建工作的考核评价，是实施机关党建问责的重要步骤。今年，省级机关工委将制定印发省级机关党建工作考核办法，并尝试在机关党组织负责人中推行述职评议工作，为建立健全机关党建问责机制打基础、探路子。

（四）形成问责合力。推行机关党建问责机制，机关工委单打独斗难以奏效。要加强与部门党组（党委）的沟通与联系，争取对机关党组织负责人述职评议的帮助与支持。要积极协调同级党委组织部门，加强对党组（党委）的考核评价，用好考核结果。要加强与同级党委纪律检查部门配合，把机关党建问责作为党内监督的重要组成部分，增强责任追究的强制性和权威性。要与机关作风建设、机关效能建设、机关绩效管理等工作紧密联系，合力推动机关党建工作创新发展。

（作者：江苏省委省级机关工委）

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“以改革创新的精神全面推进党的建设新的伟大工程，全面提高党的建设科学化水平”是党的十八大对新形势下党的建设科学化提出新的要求。用科学的标准和方法对机关党建工作绩效进行考评，对于全面落实机关党建工作责任制，推动机关党建工作科学化、制度化、规范化，努力提高机关党建科学化水平，具有十分重要的现实意义。因此，如何构建科学的机关党建绩效考评体系，是新形势下推进机关党建工作创新发展迫切需要研究和解决的重要课题。

一、机关党建绩效考评的现状分析

近年来，机关各级党组织围绕机关党建绩效考评工作进行了一些有益的探索，考评机制科学化程度有了进一步提高和完善，取得了一定的成效，但在一些方面仍然存在亟待解决的问题。

1.考评价值取向缺乏导向性。考评的目的就是通过制度的规范性和稳定性来防止因领导人素质的高低和环境因素，决定或影响党建工作水平，促进机关党组织和党务干部正确履行职责，抓好党建。在实际工作中，对开展机关党建工作绩效考评，一些机关党组织和党员领导干部在认识上存在偏差，出现一手硬一手软的现象，即重业务工作，轻党建工作；重工作实绩，轻群众满意；重年终考核，轻党建考核；重考核评价，轻结果运用。抓党建工作流于表面形式，服务中心不够，“两张皮”的问题比较突出，机关党建处于低层次循环，从而削弱了机关党建绩效考评对各项工作的促进作用，弱化了党建工作绩效考评的目标激励、责任激励、效果激励的导向作用。还有的缺乏工作标准与规范，特别缺少狠抓工作落实的考核办法，凭感情树优，以印象评先，干与不干一个样，干好干坏一个样，难以调动工作积极性。

2.考评指标体系缺乏合理性。考评指标的设置是绩效考核中一个重要的、同时也是比较难以解决的问题，在实践中，由于缺乏科学的绩效指标的衡量尺度，机关党建工作绩效考核指标中对不同责任主体的具体考核界定比较困难，以致许多工作的好坏程度无法通过考核来度量，有些考核指标形同虚设。一方面，很多机关党组织没有从全局的角度去理解、设计考核指标体系，在考核指标收集上不同程度地存在一些偏差。最常见的问题是指标的设置过于简单，评估指标没有量化，缺乏对评估结果进行适当的比例控制。指标设定过程忽略指标内在本质的探究，绩效指标的选择，单看指标表象，缺乏对其所反映的内在信息的分析和研究，不能真实地考评机关党建工作的业绩。另一方面，一些机关党组织追求指标体系的全面和完整，所采用的绩效指标通常是遵循党的“五大建设”体系（如思想、组织、作风、党风廉政和制度建设）和《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（以下简称《条例》）的内容以及落实上级党委对党建工作部署等等，整体涵盖了机关党建工作的各个方面，可谓是做到了面面俱到。但事实上，过多的考核指标只会分散绩效考评重点，这种没有重点、没有创新特色的全面并不能提高考评工作实效。

3.考评机制缺乏科学性。健全和完善考核评价机制是实施目标管理的关键环节和举措。从机关党组织建立和落实机关党的工作目标管理责任制的情况看，虽然建立了一批适用、可行的机关党建考核和评价制度，但是制度的内生性不优、外联性不强，整体作用发挥不够明显，在运行中还表现出三个方面的问题：一是被边缘化。部分机关党组织把“业务考评”等同于“党务考评”，用“作风评议”来取代“党建考评”，机关党建考评工作在整个体系中有“被边缘化”的倾向。二是考评方式简单化。当前机关党建工作考评主要采取听汇报、召开座谈会、查看资料、民主测评等程序化的方法，但考评结果事关成绩和荣誉，存在的主观因素较多，往往容易导致汇报材料很难看出真正实绩，民主测评很难得出真实答案，群众座谈很难摸到真实情况，查看资料很难了解实情，而最后的考评结论就难以准确、公正。三是考评碎片化。机关党建工作考评是一项系统化的工作。从调研的情况看，不少单位机关党建绩效考评没有纳入部门综合绩效考评体系，总体上依旧自成一体。机关党建还未形成规范制度化的评价体系，缺乏机关党建工作目标管理、责任落实、过程监管、评估方法、结果运用等相关有效机制，使考评带有盲目性和随意性。

4.考评结果运用缺乏激励性。目前，机关党建工作绩效评价机制尚不完善，考核结果缺乏与之配套的相关制度作保障，考评结果运用仅体现在精神和物质层面，而对党员干部最关心的政治待遇职务晋升等关联性不强，对党员干部起不到普遍的激励作用，由此导致为考评而考评，考评与结果运用形成“两张皮”：一是综合运用党建工作考评结果的意识比较淡薄。对考核结果的分析、使用与个人绩效的改进相脱节，特别是与干部的选拔任用相脱节，使党建绩效考评无法发挥其应有的管理、监督作用。二是激励约束作用弱化。奖惩中，对实绩突出的给予奖励，对实绩一般或较差的惩处，缺乏行之有效的手段，有时甚至不以实绩考评结果为依据，而是搞平衡、搞照顾，使考评成为无关痛痒的形式，弱化了党建工作考评的目标激励、责任激励、结果激励的导向作用。三是责任追究机制缺失。没有形成常态的跟踪问效机制和建立有效的反馈改进机制，在考评后结果运用的信息传递特别是整改落实的情况反馈方面还不及时、不到位，一定程度地影响到机关党建工作考评的实绩和权威。

二、机关党建绩效考评的原则要求

建立科学的机关党建工作绩效考评体系，需要把握的以下原则要求：

1.科学合理、务实管用。机关党建工作有其自身的特定的工作内容和活动形式，对党建工作考核评估，设计考评指标及标准要符合党建工作的特点和规律，要尽可能运用科学的方法和手段，设置绩效管理目标、指标体系和操作规程，坚持职能与责任、过程与结果相统一，定性与定量、奖励与约束相结合，做到体系完备、内容科学、操作简便、务实管用。

2.突出重点、简单易行。机关党建工作的内容丰富、头绪很多，因此，要坚持统筹兼顾、突出重点、分类指导的要求，针对不同部门、不同层次机关党组织的特点，抓住能够客观反映部门单位机关党的建设的主流、本质和真实水平的关键项目，坚持全面考虑和简便操作的办法，针对不同阶段和不同考核内容保证重点突出，确保绩效考评的科学性和真实性。在考评指标的设计上既要从实际出发，防止“胡子眉毛一把抓”，不分主次的指标过于繁琐，难于操作，又要避免指标过于简单，难以反映机关党建实际的工作业绩。

3.公众参与、公正透明。坚持扩大民主，充分发挥党员群众在机关党建绩效考评工作中的主体作用，落实党员群众对考评工作的知情权、参与权、选择权和监督权。对机关党建工作的评价要达到“让党委满意、让党员群众满意”的“双满意”要求，同时考评的结果既要在机关党建考核中得到充分体现，又要在机关综合考核中得到广泛运用。

4.系统规范、开拓创新。建立和完善机关党建工作考核评价制度，要紧紧围绕中心、服务大局，加强系统设计和统筹规划，把党建工作考核与其他考核有机结合起来，综合运用现有的各类考核成果，整合各类考核评价资源，统一组织实施，充分发挥绩效考评综合促进作用。同时，绩效考评机制始终处于发展之中，需要不断修正和完善，以适应新形势新任务的需要。机关党组织要积极探索，不断细化绩效考评要素和评价标准，不断创新绩效考评的方式方法，推进机关党建工作绩效考评的制度化、规范化和科学化。

从总体要求上看，要把服务中心作为首要任务，把落实党建工作责任制作为主要抓手，着力探索和完善机关党建目标责任管理的工作格局、制度体系，不断促进和提高机关党建工作科学化水平。重点把握“四个结合”：一是与落实中央《条例》和省委《实施办法》相结合。《条例》和《实施办法》是机关党建工作的基本法规，机关党建目标管理的内容，要严格按照《条例》和《实施办法》的要求设置，把落实《条例》和《实施办法》的各项任务转化为实施目标管理的具体内容，把贯彻《条例》和《实施办法》的各项要求明确为实施目标管理的基本职责，并逐项逐条制订指标系数，引导机关党组织进行科学考核和评价，确保机关党建目标管理的有效性。二是与推行机关党建工作责任制相结合。要通过建立科学的机关党建绩效考评，强化责任目标管理，着力建立科学合理的目标责任体系，将机关党建各项任务具体分解和量化，落实到各级基层党组织和相关负责人，形成主要负责人带头抓、分管领导重视抓，一级抓一级，层层抓落实的工作格局，努力使机关党建“软任务”变成“硬指标”，不断推动机关党建责任制落实的实效性。三是与实施党建创新工程相结合。近年来，机关各级党组织在开展工作中普遍感到，探索、建立机关党建工作的新机制、新方法，以创新促提高、以创新促发展，显得尤其重要，建立健全机关党建绩效考评机制，既是加强和创新机关党建工作的重要内容，也是加强和创新机关党建工作的具体措施。通过建立健全考评机制，加强对机关党建工作的考核评价，正确而客观地掌握机关党组织履行职责和发挥作用的情况，全面而深入地把握机关党建工作存在的突出问题，有力促进机关党组织不断完善工作机制、拓展工作领域、改进工作方法、创新工作手段，不断增强机关党建工作的生机与活力，真正体现时代性、把握规律性、富于创造性。四是与部门综合绩效考评相结合。党建绩效考评是机关综合绩效考评工作的重要组成部分，机关各部门要积极探索绩效管理与作风建设、党建工作考评有效融合，把机关党建绩效考评纳入部门综合绩效考核体系，把机关党建绩效考评的结果作为部门工作综合评价的重要依据，并通过合理分权、科学测算，充分发挥党建在机关工作中的引导和示范作用，不断提高机关党建工作的权威性。

三、机关党建绩效考评的路径探析

构建科学的机关党建工作考评体系，不断提高机关党建工作的科学性和实效性，推动机关党建工作创新发展，着力在建立四个机制上下功夫。

1．建立健全指标设置机制，推进考评标准科学化。考评指标对机关党建工作具有导向作用。机关党建工作涵盖了机关党的思想、组织、作风、反腐倡廉和制度建设，由于工作任务、具体环境等不尽相同，机关各级党组织既要坚持标准，又要因地制宜地、注重效果。一是明确目标导向。中央《条例》和省委《实施办法》是规范机关党组织工作的纲领性文件，必须严格按照《条例》和《实施办法》的要求设置考核内容，分级分类设置考评指标，并根据工作重要性和难易度确定相应权重，形成科学严密的考评指标体系。要处理好重点与一般的关系，抓住关键任务和重要环节，研究确定具有带动意义的指标，不求面面俱到；处理好共性与个性的关系，在明确普遍要求的同时，研究针对性强的个性化指标，强化工作导向和实效；处理好稳定与动态的关系，既保持指标框架的稳定，又体现动态变化的灵活，适时调整和优化具体指标。二是坚持分类指导。机关党组织的构成比较复杂，既有党政机关，也有事业单位，还有少部分企业党组织，不同机关党组织所承担的职能和任务各不相同，因此，设置考核指标不能千篇一律。要根据不同机关党组织的工作职责，合理确定考核内容，突出特色、注重实效，增强考评的针对性和科学性。三是科学量化考核指标。科学量化考评指标，是保证考核质量、提高考核公认度的关键。要尽可能量化指标，合理设置权重。确实难以量化的内容，要定性分析，坚持定量分析与定性分析相结合。四是确保可操作性。考核指标要适应当前工作总体要求和各机关党组织的具体情况，制定科学合理、明确具体的指标，力求体现简单易行，便于实际操作，努力使机关党建考评工作由虚变实。指标的设定应当难易适度，既考虑现实条件和工作基础，量力而行，又坚持高标准严要求，尽力而为；既不能太低，也不宜太高。只有切合实际，同时兼顾考核指标的适度超前性，才能调动机关党组织和广大党员干部积极性、创造性，真正取得实效。

 2．建立健全党员群众参与机制，推进考评主体多元化。考评工作要得到党员群众的公认，就必须坚定不移地走群众路线，充分发动和依靠党员群众，最大限度提高党员群众参与度，以考评主体的多元化保证考评工作科学化、民主化。一是建立机关党委负责人履行党建工作专项述职制度。每年适时组织机关党委负责人履行机关党建工作责任的情况向机关工委述职。在抓好述职的同时，重视抓好民主评议，并将评议的尺子交给党员群众，广泛接受党员群众的评议和监督。二是通过多种方式和途径广开言路。考核中相关参与人员可随机抽取，尽可能扩大座谈、问卷调查、个别访谈、测评等范围，鼓励大家讲真话、说实话、道真情。通过认真分析群众提出的意见和建议，并以适当方式反馈。三是拓宽参与群体的范围。要强化基层考评，重视同级考评，搞好上级考评，注意交叉考评，对被考评的单位实行全方位、多层面立体覆盖，确保不落项、不留死角。对于一些特定内容，也可以组织专家或委托具有一定资质的第三方对有关工作进行专业评价，将内部考评与外部评价有机结合起来。

3．建立完善实时动态考评机制，推进考评手段信息化。当今时代，新技术发展日新月异，信息化已渗透到社会生活的各个方面。对于机关党建工作的考评，在坚持完善以往考核采取年终、届中、届末等定期方式的同时，必须顺应信息化发展趋势，充分利用信息网络技术，建立实时动态考评机制。目前，各级党政机关利用信息网络技术，建立了内部工作网络、党建网站、党员信息库等。机关党建工作考评应充分依托这些资源，使之与各部门业务信息系统对接，实现相关数据的及时采集和互通共享。加快信息传递，要研发机关党建工作动态考核软件，构建省级机关党组织信息化终端，建立各单位党建工作信息化档案工作目标，随时跟踪了解各单位党建工作情况电子台账，开发机关党建动态考核评价系统，加大实时动态考评力度，实行年度考核与动态跟踪考核相结合，以动态跟踪考核为主、年度考核为辅，加大日常动态跟踪考核的权重，把部门抓机关党建工作任务分解到平时，既重结果、又重过程，考核评价体系成为促进日常工作的督导手段。开展不定期随机考核，全面了解机关党建工作的落实情况，以便随时发现问题、及时解决问题，为定期考评提供第一手资料，把平时考评与定期考评有机结合起来，促进考评动态监控、统计分析。在此基础上，有条件的单位还可充分利用电视、网络、手机等现代媒体，实行网上适时测评、区域公示等，为全面考核提供准确、实时、动态依据，提高考评工作科学化水平。

4．建立健全结果运用机制，推进考评奖惩制度化。运用好党建工作考评结果是考评工作的必然延伸，考评结果能否得到充分运用是保证考评工作能否取得实效的关键所在。为提高考评结果的权威性，必须建立健全以考评结果为基础的奖惩机制。一是建立综合分析制度。及时将各种考核结果疏理归档，对相关情况进行全面分析，辩证看待当前与长远、显绩与潜绩、近绩与远绩、主观努力与客观条件、个人与集体的关系，全面衡量领导班子集体、正副职、党员群众等各自发挥的作用，有针对性地提出加强和改进领导班子和党员干部队伍建设意见。二是健全奖惩制度。坚持考评结果奖惩制度是机关党建绩效评价体系的重要组成部分，是发挥机关党建工作绩效考评导向作用的重要途径和手段。机关党组织既要重视对党建的考核评价，更要重视考评结果奖惩的实际运用，充分发挥绩效考评在推进机关党建工作中的导向和激励作用。机关党建工作绩效考评结果要作为评价先进基层党组织和优秀党务工作者的重要依据，作为机关党组织书记、副书记调整和教育培训的重要依据，作为各单位总结经验、查找不足、制定措施、改进机关党建工作的重要依据。通过考评，对党性观念强，作风好、德才兼备、认真履职，群众公认，党建业绩突出的，要委以重任；对党性观念淡薄，不重视机关党建工作，德才平庸的，要坚决调整。惟有如此，才能真正彰显考核机制的严肃性和权威性。三是建立健全结果运用情况跟综督查制度。对考核情况特别是发现的薄弱环节和突出问题，应跟踪巡访，定期检查，督促党组织及党员领导干部积极整改，抓好落实。对问题改进不及时的，要通过组织程序提醒劝诫，确保结果运用有力有效。四是建立考评通报制度。要定期通报有关党建工作考评结果，实现考评信息资源共享，充分发挥考核评价机制的导向和监督作用，为提高机关党建工作科学化水平注入生机和活力。

（作者：郭健卢春庭陈华，江苏省委省级机关工委）

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前言：省级机关青年公务员是党和国家方针政策的直接执行者，是省级机关联系、服务基层和群众的主要力量之一。他们的工作和发展现状，包括职业认知、生活态度和思想状况等，直接影响省委省政府各项决策的贯彻实施，也影响省委省政府在人民群众中的形象。因此，掌握全面深化改革新形势下机关青年工作、学习、生活以及发展需求情况，寻找其特点和发展规律，提出教育引导、管理服务的有效措施，是当前一个值得关注的问题。

为了进一步提高省级机关青年工作的针对性实效性，近期，我们深入省级机关有关部门、单位，通过召开座谈会和个别访谈的方式，深入了解机关青年公务员的工作、学习、生活状况以及需求情况，并结合去年省级机关青年的思想动态调研成果，对机关青年的工作、学习、生活以及发展需求进行了梳理，在此基础上，提出促进其健康成长的对策建议。

一、机关青年公务员的工作学习生活情况

1.勤勉履职尽责，普遍感到工作压力较大。省级机关青年公务员都是经过考试、选调或从部队转业来的，非常珍惜在省级机关工作的机会，能够切实按照有关规定认真履行职责，努力提高工作效率。座谈中了解到多数机关青年认为工作现状与自己的期望相符，对工作岗位的满意率达到84.2%。这说明省级机关青年普遍对公务员的认识趋于理性，并没有不切实际的过高期望。即使在当前福利缩水的情况下，绝大多数机关青年党员干部仍选择坚守，只有极个别表示“准备另谋出路”。参加座谈的机关青年，认为责任心是青年公务员最重要的品质，普遍对加班这一工作特性表示理解。很多处以上干部对青年公务员给予很高评价，“青年公务员已经是公务员队伍中的生力军，在部分岗位上已经成为主力军”，在轮岗时青年公务员经常被“争着要，抢着要”。机关青年认同通过个人努力获得发展，34.6%的认为晋升主要取决于个人能力素质，认可社会背景的只有4.1%。这说明青年公务员对于晋升的态度是理性的和积极的，而青年公务员成长环境是比较好的。但同时，72.1%的被调查对象表示在省级机关工作压力较大，71.9%的认为压力来自工作任务，“年轻人忙得要命、升不上去的‘老人’闲得要命”的现象在许多单位不同程度地存在。

图1  机关青年公务员对职务晋升决定因素的看法

2.注重学习培训，政治理论学习的热情不高。省级机关青年公务员在正确理解工作的同时，也十分关注个人的职业发展。在座谈中了解到，机关青年认为职业成功的关键因素是加强业务学习、提高自身能力。这充分说明，机关青年具有十分积极的学习态度，并视之为个人发展的最主要动因。青年党员干部普遍偏重实用技能的提升，在学习内容方面，专业知识、法律知识成为学习的重点；而沟通能力成为迫切需要掌握的能力之一。机关青年除业务知识和技能培训之外，在职学历教育的热情非常高。在现实中，机关青年为适应日新月异的社会发展形势，在已有较高学历的基础上进行“再充电”，大多数人的最高学历或学位通过在职学习取得。但是，一些青年党员对政治理论学习缺乏热情，认为政治是“务虚”的，没有多少实际意义，不爱学习政治理论，不喜欢读党报党刊，不愿意参加政治活动，存在学用脱节的情况。

3.生活平淡之中有精彩，对收入福利满意度低。省级机关公务员的思想观念趋向求实求安，相对谨慎，同时有很强的社会责任感，比较热心公益活动。在座谈中了解到，青年党员干部生活圈子较小，交往基本局限于以前的同学和现在的同事，大多数人闲暇时间是在家中渡过，而陪伴家人、读书看报、上网等分别位于“宅男”、“宅女”休闲方式的前三位。也有不少机关青年利用业余时间积极投身社会公益活动，有的参加单位组织的青年志愿者活动，有的自发成立了爱心组织，如江苏出入境检验检疫局汪婷发起成立了“南京爱心妈妈群”，通过网络发动、基金申请、媒体宣传、组织义卖等方式，四处筹措善款达200余万元，救助了69个患病的贫困儿童。“外事礼仪进校园”、“法律服务进社区”，省级机关青年志愿者们充分发挥专业特长奉献社会，为自己的业余时间增添了青春亮色。目前，来自经济上的压力是机关青年生活中面临的最大困扰，在问卷调查中，45.6%的机关青年认为实际生活中最需要解决的困难是家庭收入。

图2  机关青年业余时间活动情况

图3  机关青年实际生活中最需要解决的困难

二、机关青年公务员的诉求情况

1. 发展愿望比较强烈。参加本次调查的40岁以下的青年公务员学历层次高，工作接触面宽，追求政治进步的愿望比较强烈，座谈会上42.9%的机关青年直言不讳地表示，职务晋升最能有效调动自己的工作积极性。在问卷调查中，52%的青年党员表示有职务升迁压力，7.8%的对单位干部选拔使用情况表示不满，有的反映机关论资排辈现象严重（56.9%），个人发挥才干的平台和机会少（51.2%），缺少优秀青年公务员脱颖而出的激励机制（67.4%）。虽然职级上的提高，并不能拉开公务员之间收入上的差距，但这符合他们追求个人发展的需要，也能够较为有效地提高他们的工作进取心和责任心。在升职无果的情况下，机关青年对轮岗比较期待，座谈会上所有机关青年均支持实行轮岗制度，认为轮岗会起到积极效果。

2. 期待建立工资正常增长机制。调查显示，80.3%的青年党员认为工资水平和福利待遇相对其他社会阶层偏低。通过访谈我们也发现，省级机关青年公务员对于单位的人际关系和工作环境较为满意，但是对收入福利满意度最低，这种低满意度与同城待遇差别较大有很大关联。同样生活在南京，省级机关公务员的工作任务量并不比南京市市级机关、区级机关小，某种程度上承担的压力和责任相对还要大一些，但每年的实际收入要比同级别的市级机关、区级机关工作人员少，甚至还不如苏北一些市县。不少机关青年抱怨，“在南京这样的高房价城市无法生活。公务员是人不是神，也要养家糊口，不能把公务员的奉献无限拔高。”由于省级机关已有多年未涨工资，大家期待省级机关能够参照南京市公务员绩效考核标准，建立公务员工资正常增长机制。这不仅关乎省级机关公务员的实际待遇，更关乎整个省级机关青年群体的士气。

3. 期待单位培训破除论资排辈现象。机关青年公务员的学习热情高涨、学习意愿强烈，但是学习机会却较为缺乏，56.4%的被调查对象反映学习培训机会少，特别是一些青年人感兴趣的培训往往是“论资排辈”的。高质量的培训往往存在“想学的人来不了，来的人不想学”的现象，如在党校脱产学习这样的机会都是领导参加，对于资历较浅、级别较低的青年公务员来说是一种“奢侈品”。这种学习欲望强烈与学习机会缺少的矛盾应该引起重视，否则从长远看不利于青年人工作积极性的发挥。除此之外，单位培训的效果不是很理想，较多的是流于形式或摊派式的，青年参与的兴趣不大。

4. 期待休假制度真正落实。“休假制度”是大家认为需要改革的制度之一，在参加问卷调查的机关青年中，12.7%的从未休过假，27.6%的很少休假，20.5%的虽然享受休假但不能休够天数。在一些工作任务较重的机关，青年人能否休假不是由制度决定而是由部门领导说了算，“领导不休假，下面也不好休假，一级看一级”。公休假对公务员来说是一种福利，同时也是提高机关工作效率、消除公务员积累的疲劳、放松心情的好机会。机关内的休假制度应该更加人性化，对青年公务员不能一味加压，适当的时候也要给他们降降压。

三、几点建议

1. 推动成立机关青年公务员工作委员会。认真贯彻落实工委转发的《江苏省省级机关共青团工作规则（试行）》有关规定，推动40岁以下青年数较多的省级机关部门、单位成立青年工作委员会。青年工作委员会作为机关党组织领导下的青年工作事务管理机构和议事协调机构，认真贯彻落实党的青年工作方针，围绕服务党政中心工作、服务青年成长成才、维护青年合法权益开展工作，履行谋划青年工作、协调青年事务、了解青年思想、凝聚青年力量、关心青年成长、服务青年需求等工作职责，积极发挥党联系青年的桥梁和纽带作用，不断提高机关党的青年工作的针对性和实效性，激发机关党的工作的生机与活力。

2.加强改进机关青年公务员思想政治工作。要坚持以青年为本，注重人文关怀，开展谈心交心活动，切实加强对机关青年的思想教育和心理疏导。在对象上，注重机关青年思想发展变化的阶段性和层次性，正视工作差异、岗位差异和性别差异，根据不同的要求采取相应办法；在内容上，根据不同时期不同阶段的重点和需要，可以设置多个专题，进行立体化教育；在方法上，从单纯就事论事的说教式、注解式转为符合心理规律的诱导式、解惑式，从单向度的灌输转为多向度的互动。从机制上保障好青年的政治权益、发挥好青年的政治热情、引导好青年的政治参与，因势利导，帮助青年以理性、合法、有序的形式表达利益诉求，不断增强机关党组织的凝聚力和向心力。

3.积极探索生动有效的学习形式和载体。要适应新形势新要求，探讨机关青年喜欢的新的沟通、交流、聚集和联络方式，不断增强学习的吸引力和影响力。打造灵活多样的学习平台，充分利用“江苏机关党建网”、“江苏省干部在线学习中心”、每日一题答题竞赛等学习教育平台，加强互动式学习、多媒体网上学习，不断提高机关青年学习教育的信息化水平。整合机关各种学习、宣传、教育与培训资源，深入开展大规模的党员干部培训，精心安排教育培训内容，加强学习考核，增强教育培训的针对性、有效性。建立学习奖惩激励机制，引导机关青年形成重视学习、崇尚学习、热爱学习的理念。

4.帮助机关青年公务员进行职业生涯规划设计。座谈发现，机关青年党员普遍感到比较困惑，他们在职级上没有达到自己的预期，经济收入水平不高，生活上又比较匮乏。他们在秉承传统的为人民服务的思想的同时，也关心“看得见摸得着”的实惠，倾向于奉献和索取并重。各单位应协助有关职能部门，根据每个青年党员的特点做好职业生涯规划设计，定期就他们的发展状况进行评价，支持他们通过努力实现自己的理想，让他们的合理进取得到合法的支持。同时，做好与职业生涯规划有关培训，让他们适应新的工作要求。当前，轮岗制度的推行对于机关青年干部成长产生了一定的积极作用，但是，机关青年干部认为存在两个突出问题：一是“一刀切”，较少考虑轮岗人员的个性特征、知识基础和兴趣需求；二是事先缺乏征求意见，不够尊重本人的意愿。轮岗制度既要有利于工作开展，也要有利于机关青年的成长。所以，实行轮岗时，应事先征求个人意见，加强沟通交流，兼顾工作需要和个性适应，真正促进人岗相适，推动轮岗制度成为挖掘青年兴趣能力、优化人力资源配置的重要工具。

5.推行面向无房机关青年公务员的廉租房制度。在问卷调查中，24.5%的机关青年反映住房是生活中最需要解决的问题。安居才能乐业、敬业，建议党组织积极协调有关方面，帮助缓解这一可能影响公务员队伍稳定的问题。一是建立公务员廉租房制度。整合所有省级机关富余房源，建立机关廉租房，以满足无房公务员的基本住房需要为原则，实行成本价或优惠于市场价的低房租。二是适时调整住房公积金、住房补贴标准。近年来物价涨幅较快特别是房价飚升，应依据目前房租水平提高住房公积金、住房补贴标准，使住房补贴和公积金能真正起到帮助青年公务员减轻购房、租房压力的目的。三是统筹规划建设面向公务员的经济适用房。鉴于青年公务员难以获得经济适用房申请资格、又买不起商品房的情况，省级机关能否在政策允许范围内，选择位置偏远但交通相对便捷的区域，统筹规划建设面向青年公务员的经济适用房，以实现他们“居者有其屋”的愿望。

（作者：钱峰姚达，江苏省委省级机关团工委）

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为认真贯彻全面从严治党要求，摸清当前机关党建工作中存在的难点问题和薄弱环节，推动《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》和省委《关于贯彻〈中国共产党党和国家机关基层组织工作条例〉实施办法》进一步落实，6月中下旬，省委省级机关工委会同省委组织部，联合开展了全省市县机关党建工作专题督查调研。共组成三个督查调研组，分别由省级机关工委1名领导带队，分赴南京、苏州、镇江、徐州、淮安、扬州、常州、盐城、连云港等9市，主要采取听汇报、召开座谈会、查阅文件资料、个别访谈、现场参观等形式开展督查调研，并在各市随机抽查了1个县（市、区）。主要情况如下：

一、各地推进机关党建工作的主要做法

总体来看，各地都比较重视中央《条例》和省委《实施办法》的贯彻，认真落实省委办公厅《关于〈中国共产党党和国家机关基层组织工作条例〉和省委〈实施办法〉贯彻落实情况的督查通报》（苏办发[2014]45号）有关整改要求，结合本地实际，采取有力措施，进一步加强和改进机关党建工作，取得了新的成效。

1．党委重视，摆上重要位置。各地党委认真履行《条例》规定的管党职责，定期听取汇报、研究指导工作，推动机关党的建设得到新的加强。南京市委新任主要领导2015年初与部门党组（党委）书记签订党建工作目标责任书，《全市机关绩效评估指标体系》将机关党建、作风建设纳入其中，考核权重占到22%。徐州市委以作风建设总揽和推进机关党建工作，授权市级机关工委临机处置、干部使用一票否决等12项权力，充分发挥机关工委在推进作风建设中的重要作用。盐城市委在全省率先出台《关于建立市直部门单位党组（党委）书记履行机关党建工作责任述职制度的意见》，市委主要领导连续两年主持述职会议，给予现场点评。镇江市委常委会专题学习中央关于加强党的建设最新要求，明确机关党建走在前的目标任务，部署在全市开展《条例》和《实施办法》贯彻情况专项督查。淮安市开展“双考双述”活动，明确将市直部门党组（党委）书记抓基层党建工作考核结果作为选拔任用干部的重要依据。总体来看，各地积极构建党委重视、工委领导、党组（党委）指导、机关党组织落实的机关党建工作格局，形成工作合力，机关党建工作呈现出上升发展的良好态势。

2．抓住重点，夯实工作基础。在理顺机关党组织隶属关系上，淮安市将原由市委直管的八大系统党委划归工委管理，实现机关党建工作全覆盖；连云港市在暂未改变党员隶属关系的情况下，将16个市委直属党委机关党的工作纳入工委统一管理；仪征市对由部门党委管理的机关党组织，明确市级机关工委对其领导关系，机关党组织书记任免由工委审核把关。在加强党务干部队伍建设上，南京市加大选配和交流力度，市级机关党组织专职副书记平均年龄由55.3岁下降到48.6岁，近年来先后有12名专职副书记被提拔为市管干部；扬州市通过走访慰问、激励表彰、年底帮扶等形式，落实机关党务干部激励关怀机制；洪泽县建立了197人的机关党组织书记后备人才库，确保机关党组织书记配齐配强配优；苏州市侨办规定，提拔到领导岗位的干部必须有党务工作经历。在推动基层组织建设上，镇江市制定了《市级机关基层党支部基础工作标准》，市级机关所有在职党员党支部实行“星级”管理；南京市雨花台区建立机关党务工作信息库，动态掌握机关基层党组织运行状态和目标任务完成情况。在强化经费保障上，各地参照省里标准，相继出台文件，按每名党员每年400－600元标准，将机关党建活动经费列入部门年度预算。

3．服务中心，优化工作载体。各地能紧紧围绕全省和当地工作大局开展工作，把机关党建的成效体现在服务中心、建设队伍的实践中。南京市在市、区机关党组织中开展了“青奥先锋行——机关作表率”主题活动，将机关党组织和广大党员全部分片划入责任网格，其中仅参与平安志愿服务的机关党员干部就有8000多名。连云港市以“政企联建，共促发展”为主题，开展“机关服务企业年”活动，推动92家市级机关单位与企业实行一对一结对联建，为培育新经济增长点提供有力支撑。常州市发挥机关党建保障推动作用，扎实推进苏南自主创新示范区建设、茅山老区“百千万”帮扶、“党员义工365”等重点工作。苏州市推动机关党员直接联系服务基层群众，市级机关在职党员进社区报到率达到94.7％，覆盖256个社区；搭设先锋E家服务平台，组织了6次大型“服务日”统一活动。盐城市大力推进“10+2”专项清理整治，连续十多次对机关“三公”违规行为以及机关窗口单位服务情况进行明查暗访，动真碰硬整治庸懒散拖。徐州市深入实施百姓办事“零障碍”工程，大力推进机关作风转变，受到多方好评，全国各地128家单位前往徐州学习调研，多个地方和单位复制借鉴徐州推进机关党建的理念和做法。

4．大胆创新，打造工作品牌。各地能紧密结合实际，拓宽工作思路，推出创新举措，努力形成机关党建工作的特色和亮点。连云港、常州等地积极探索建立机关党建责任清单制度，为机关党建工作提供“操作指导”。扬州市推行“一方隶属、多重管理”的党员管理模式，构建开放式党组织活动方式，提高党员教育管理服务的实效性。苏州市编印《机关党务工作实务手册》，举办全市机关党务干部业务技能竞赛，重奖成绩突出的党务干部。徐州市云龙区实行“三票直选”（党员投推荐票、群众投信任票、工委投把关票）模式，选举产生机关党组织负责人。东台市组织机关党员干部旁听法院审理和判决，让威严的审判法庭成为党性教育的“实景课堂”。金坛市级机关实施入党积极分子“义工积分”制度，提升新党员发展质量。句容市深化开展“三走进三服务”活动，被《紫光阁》杂志社、中央国家机关工委统战部评为“全国群众工作百佳案例”。灌南县工商局立足市场监管职能，构建“一委一站”党建模式，被评为省非公企业和社会组织党建十佳创新项目。张家港市实施“ABC管理法”，促进党建服务项目绩效落地，培育形成了“港城车大夫”、“虹筑之家”、“少儿驿站”、“党建桥心港湾”等一大批党建工作品牌。

二、存在的问题

在督查调研中也发现，各地在贯彻落实中央《条例》和省委《实施办法》，推进机关党建工作中，还存在着一些难点问题和薄弱环节，有的还相当突出，制约了机关党组织和党员作用的发挥。主要表现在以下几个方面：

1．在进一步落实机关党建责任制有关要求方面。总的来看，各地机关党建责任制体系还不够完备，规定还不够具体，考核还不够严格，一些地方落实机关党建责任制流于形式。一些部门、单位党组（党委）书记没有认真履行管党治党责任，《条例》和《实施办法》明确规定的机关党组织一些重要职能没有落实，机关党建“说起来重要、做起来次要、忙起来不要”的情况依然存在。

2．在推动党务工作和本单位中心业务工作紧密结合方面。机关党务工作与单位中心业务工作脱节，“两张皮”的现象在一些单位不同程度地存在。一些地方的机关党组织满足于应付日常工作，工作不求有功、但求无过的“一般化”现象较为普遍。少数单位机关党组织经常性基础性工作薄弱，对党员的教育、管理和服务不到位，工作观念陈旧、方法老套，被动应付，凝聚力号召力不强，作用发挥的效果不够明显。

3．在加强和改进机关党务干部队伍建设方面。市县机关部门专职党务干部配备严重不足，普遍没有达到《条例》规定的“占机关工作人员总数的1－2%”的比例。部分部门、单位把机关专职党务干部岗位作为“养老过渡”、“照顾安置”的岗位，不少机关专职党务干部年龄偏大或能力偏弱。一些部门、单位不重视机关专职党务干部的轮岗交流和提拔使用，导致部分党务干部精神不振、信心不足、投入不够。

4．在加强各级机关工委建设方面。一方面，体制机制不顺影响了工委职能的发挥，按规定各级机关工委领导机关党组织工作，但是由于缺乏有效载体和手段，实际更像“指导”，对基层党建工作的检查考核落实难度较大，“点”上“培育盆景”相对容易，“面”上普遍出成绩较为困难。另一方面，各级机关工委自身建设上还存在领导过问少、工作抓手少、干部出路少等“三少”现象，影响了工委机关干部工作积极性。

三、对策和建议

省委十二届十次全会对推动全面从严治党迈上新台阶作出部署，为深化机关党的建设提供了新的机遇。建议认真贯彻中央、省委对党的建设提出的新要求，督促各地深入落实《条例》和《实施办法》各项规定，解决机关党建热点难点问题，进一步提高机关党建科学化水平，推动江苏机关党件工作迈上新台阶。

1．定期开展《条例》和《实施办法》贯彻情况督查。贯彻落实《条例》和《实施办法》，关键是督促地方党委和部门党组（党委）切实履行管党治党责任。各地普遍反映，近年来通过多次开展《条例》和《实施办法》贯彻情况督查和检查，各地对于机关党建工作重视程度明显提高，推动了一批难点问题的解决。建议今后定期由省委办公厅牵头，对各地各部门贯彻落实情况开展常态督查，推动《条例》和《实施办法》全面贯彻落实，形成有利于机关党建工作良性发展的良好氛围。

2．着力健全完善落实机关党建责任制。调研情况表明，机关党建工作成效如何，取决于部门、单位党组（党委）一把手的重视程度。建议根据《中国共产党党组工作条例（试行）》和省委《关于推动党委（党组）落实全面从严治党责任的若干规定》，健全完善部门、单位党组（党委）书记抓机关基层党建责任制的具体规定，明确责任清单，从严组织考核，强化结果运用，牢牢抓住部门、单位党组（党委）书记这个关键少数，推动机关党建工作真正得到重视。

3．切实加大机关党务干部队伍建设力度。调研情况表明，当前机关党建工作中存在的问题，与相当一部分和机关党务干部能力素质欠缺、工作主动积极不够有关。建议制定出台《加强机关党务干部队伍建设的若干规定》，从落实配备比例、优化人员选配、强化培训保障、发挥职能作用、加强交流使用等方面作出明确规定，真正把素质好、能力强、会干事、有潜力的优秀干部选拔到党务岗位上来，建设一支政治坚定、结构合理、精干高效、充满活力的机关党务干部队伍。

4．逐步理顺机关党建工作体制机制。目前省、市两级机关工委机构设置相对较为完善，但县（市、区）级机关党建工作机构设置形式多样、五花八门。建议由省委组织部、省编办、省级机关工委一起，对全省机关工委机构设置、编制和领导班子架构等问题进行联合调研，出台关于机构设置、人员编制和班子组成等方面的指导性意见，推进各级机关工委工作机构规范化建设，充分发挥职能作用。

5．制定出台规范党费上缴比例的具体办法。调研时中基层反映，当前各地机关工委和机关党组织收缴党费上缴比例不一，有的留存比例很小，有的全额上缴，导致一些地方工委和机关党组织开展党内活动经费不足，而有些地方党费留存又比较多，得不到合理使用。建议在深入调研、摸清情况基础上，制定出台各级机关工委和机关党组织党费上缴比例的具体规定。

6．进一步明确党内表彰的相应待遇。调研中基层反映，与业务条口的表彰相比，党内表彰大多都是“廉政表彰”，待遇偏低，份量不足，受重视程度也不够。为有效激励党员发挥先锋模范作用，建议适当放宽党内评比表彰的限制，并按照精神鼓励与物质奖励相结合的原则，就党内表彰应享受的相关待遇作出统一规定。

（作者：江苏省委省级机关工委组织部）

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机关党建作为党的建设的重要组成部分，对推动党的执政能力和水平提高，确保“四个全面”战略布局的顺利推进具有重要的意义和作用。

一、机关党建载体创建的重要意义

机关党建工作的成效直接关系党的路线方针政策的贯彻落实，直接关系党的执政地位的巩固和执政使命的完成。全面从严治党，既对机关党建工作提出了更高要求，又是机关党建工作突破难题、创新发展的重大机遇。长期以来，机关党建存在的政治教育针对性不强、思想工作空洞单调、组织活动和运行方式僵化单一、工作手段和方法低效落后、就党建抓党建“两张皮”等现象和问题，影响了机关党组织职能作用的发挥。面对全面深化改革的新形势和全面从严治党的新要求，只有积极探索符合时代特性和本单位实际的机关党建工作新模式、新方法，充分运用党建活动载体，破解机关党建存在的突出问题，切实加强党的执政能力建设和先进性建设，不断增强机关党员教育管理工作的吸引力和感染力，着力提升机关党建工作品味，增添党建工作活力，才能真正发挥机关党建的职能和作用，促进机关全面建设，构筑起实现跨越发展的思想保障和组织保证，推动机关党的建设始终走在前头。

二、积极探索机关党建载体创新

工委机关党组织，努力适应时代的发展变化，适应机关党员干部的特点和需求，紧密结合机关实际，充分发挥积极性、主动性和创造性，在推进机关党建工作方式和工作载体创新中作出了一些有益的实践和探索。

1．知识共享和学习交流载体：“开讲十分钟”。为培养机关党员干部的全面素质，在工委主要领导的倡导、指导`下，去年9月始在全委党员干部中创建了“开讲十分钟”学习交流载体。“开讲十分钟”每月举办一期，每期由工委领导和支部书记（部门负责人）轮流主持，机关党员自愿报名参与，分别走上讲台分享自己的思想、工作、心得和感悟，并与大家讨论交流。“开讲十分钟”自开办以来，已举办了11期，机关党员干部踊跃参与，反响热烈，达到了启迪思想，增长知识，开阔眼界，提升能力水平的目的。

2．党员受教育、支部同进步载体：支部“结对共建”。为进一步改进机关党员干部作风、强化党员宗旨意识、创新基层党建工作，巩固党的群众路线教育实践活动成果，自2012年以来，机关各党支部开展了与基层党支部结对共建活动。各党支部把此活动当作机关党员干部密切联系基层的重要载体，紧密结合本支部实际，认真制定活动方案，丰富活动内涵，精心组织实施，开展了丰富多彩、各具特点的“结对共建”活动，取得了党员受教育、结对支部共同提高的明显成效。

3．奉献社区、服务群众载体：党员进社区开展志愿服务群众。组织机关党员进社区开展志愿服务群众活动，由机关党委统一与社区党组织统筹协调，确定服务项目，各支部根据社区提出的需求，主动申领服务项目，为社区老党员、困难党员及贫困群众解决实际问题，机关党员在服务群众的过程中接受社区党组织和群众的监督，接受群众的教育。今年七一前夕，工委全体党员冒着大雨走进天津新村社区，分别向天津新村党总支和党务干部赠送了学习书籍及纪念品、走访慰问了老党员和生活困难党员、协调凤凰书城在社区设立流动售书亭开展6折优惠售书等活动，受到了社区党组织和群众的欢迎。

4．展示先锋模范作用载体：党员“出彩微行动”案例评选。为推进服务型党组织建设，充分发挥机关党员服务群众、服务基层、服务社会的表率、引领作用，引导机关党员干部勤奋工作、崇德向善、见贤思齐。今年，在机关党员中开展“敬业奉献、诚实守信、助人为乐、见义勇为、孝老爱亲、志愿服务”等方面最佳典型案例评选活动，将通过机关党员个人申报、集中评选，宣传、选树一批在践行党的宗旨、发挥先锋模范作用等方面有引领作用、有教育意义和感人事迹的身边先进典型，以增强工委机关党员的党员意识、主体意识和先锋模范意识。

5．增强党员意识载体：开展党龄逢10整年政治生日纪念活动。为增强机关党员的党员意识，机关党委从今年开始，开展党龄逢10整年政治生日纪念活动。今年7月，以重温一次入党誓词、召开一次座谈会、赠送一份购书卡、留下一段“政治生日”感言等为主要内容，为逢10整年党龄的20名机关党员举行了别开生面的“政治生日”纪念活动。通过严肃而又温馨的形式提醒党员牢记当初的誓言、强化责任使命，既让机关党员干部感受到了组织的关心、领导的重视和机关大家庭的温暖，又进一步激发了党员的政治热情，增强了干事创业的干劲和信心，焕发了党员的光荣感、责任感和使命感。

6．增强教育针对性载体：定期组织外出参观，开展现场教学。为进一步坚定党员干部理想信念，增强党员干部牢固树立纪律和规矩意识，提高党性教育、反腐倡廉教育和思想政治工作的有效性和针对性，坚持每季度（平均）安排一次外出主题参观学习活动。近年来，先后组织机关党员到周恩来纪念馆、王荷波纪念馆、刘老庄八十二纪念馆、先进基层党组织常熟市蒋巷村党委、淮安“德园”廉政教育基地、苏皖边区政府旧址、高新科技创业园紫金（江宁）科技创业园、南京青奥重点建设工程等单位参观学习、现场接受教育，通过目睹先烈遗物和一幅幅珍贵历史照片，聆听先烈光辉事迹，现场学习观摩，机关党员干部的心灵受到了强烈地震撼，其思想得到了深刻地洗礼，进一步激发了全体党员热爱党、热爱祖国、热爱人民的崇高热情，增强了大家做好机关党建工作的责任感、使命感和廉洁自律的自觉性。

7．暖心载体：认真做好党内激励关怀帮扶工作。支部书记能落实“五必谈”要求，经常与本支部党员谈心，及时了解和掌握党员干部思想状况和思想动态，建立了良好的党员干部思想状况收集反映机制。坚持在重大节日组织开展“送温暖”慰问老党员和困难党员活动。对患病住院、家庭遇到困难和意外的党员干部及时探访慰问，送达组织的关心和温暖，受到机关党员干部的一致好评。

8．文体活动载体：开展工会会员兴趣小组活动。在积极参加省直工会组织开展的各类文体活动和组织全委集体性文体活动的基础上，主动了解掌握干部职工需求，以体育健身活动为主要内容，成立了乒乓球、羽毛球、游泳、瑜伽等4个工会活动兴趣小组，由机关工会统一保障活动经费，协调落实活动场地，制订活动规定，各兴趣小组自行定期开展活动。通过开展丰富多彩的文体活动，丰富了广大干部职工的业余生活，增强了干部职工间的沟通交流，活跃了机关文化氛围，达到了凝心聚力的作用，较好地推动了工委机关各项工作任务的圆满完成。

三、关于机关党建载体创建的思考

有效的机关党建载体可以充分激发机关党建工作活力，焕发机关党员干部的工作热情，有力推动机关党建工作更好地围绕中心、服务大局。但在机关党建载体创建过程中，要注重联系自身实际，努力做到坚定政治方向、围绕工作职能、完善载体要素、实施分类创建。

1．机关党建载体创建要紧扣“政治方向”。机关党建工作要始终围绕全面深化改革和全面从严治党主题，以开拓创新精神大力推动载体创建，激发和释放机关党建工作活力，促进机关党建与业务工作良性互动、深度融合，不断提升机关党建工作的实效性和影响力。在当前和相当长一个时期内，服从和服务于全面深化改革事业和全面从严治党要求，着力为全面深化改革事业提供政治和组织保障，这是机关党建载体创建必须坚定的政治方向。要通过对党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话特别是视察江苏重要讲话等精神的深入学习和系统掌握，认清我国、我省的发展大势和改革方向，认清党的建设在保障全面深化改革事业中的重要意义，认清机关党建工作在推动改革和发展中的重要功能，认清机关党建载体创建在机关党建工作乃至整个党的建设制度改革中的重要作用，从而坚定方向和目标，增强使命感和责任感，主动把机关党建工作放在全面深化改革和全面从严治党的大局中谋划和推进，以机关党建载体创建的实践，为全面深化改革事业加劲助力。

2．机关党建载体创建要坚守“两项职能”。“服务中心、建设队伍”是机关党建工作的核心职责。机关党建载体创建要始终紧扣好这两项核心职责，着力提升服务中心成效和建设队伍水平，强化机关党建工作的地位和作用。一要融入中心工作抓载体创建。工委机关党组织要紧紧围绕“三服务”（服务发展、服务基层、服务群众）工作职责搭建党建载体，进一步激发机关党建工作活力，解决“三服务”工作难题、健全“三服务”工作机制。二要围绕队伍建设抓载体创建。工委机关要以建设信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的党员队伍为目标，发挥好机关党委的主导作用和党支部的主体作用，从机关党委和支部两个层面，大力推进机关党建载体创建，积极探索加强党员队伍思想建设、作风建设、反腐倡廉建设的方式方法。

3．机关党建载体创建要健全“四个要素”。一是载体的主体。各类载体要有明确的主体，工委开展的“支部结对共建”活动是以各支部为主体，“开讲十分钟”、“出彩微行动”等载体是以机关党员为主体而设计的载体；二是载体的工具。主要指机关党建所依托的场所、设施设备和媒体工具，如党员活动室、党务公开栏、党建网站、支部园地等；三是载体的内容。载体的内容一般由总体目标、阶段任务和具体项目等部分组成，这些内容相互关联、合为一体，指明了载体的方向、路径和保障措施，是载体创建中最为核心的要素；四是载体的形式。载体常常是多种形式的组合而成，不是孤立存在的。机关党建工作常见的形式有制度的形式，如“公示制”；会议的形式，如“机关讲坛”；培训的形式，如各类培训班等；交流的形式，如“开讲十分钟”等。

4．机关党建载体创建要注重“三种类型”。一是强化导向的落实性载体。在落实省委、工委工作要求、强化对党员干部正确引导过程中，结合工委机关实际，创造性地推出具有自身特色的落实性载体，如围绕工委提出的创建“学习型”机关要求，组织开展“机关大讲坛”、“开讲10分钟”、“每日一题”答题学习等等，都是很受欢迎的学习载体，既创新了学习形式，丰富了学习内容，又提升了学习的针对性和实效性；二是围绕中心的主题性载体。围绕中心抓党建，抓好党建促中心，这是工委基层党组织的工作新理念，更在精心设计和组织实施的各种主题性载体中得到充分体现。工委开展的“支部结对共建”、“党员微光行动案例评选”、“10整年政治生日”等主题实践活动，在强化党员的先锋模范作用和支部的战斗堡垒作用方面探索了新思路和新路子，成为工委机关加强干部队伍建设、推动中央和省委重大决策部署贯彻落实的重要抓手。三是拓展领域的长效性载体。机关党建工作要跳出就党建抓党建的狭隘思路，在加强机关建设中凸显其特有的优势，拓宽其施展的领域，更好地发挥机关基层党组织推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐的作用。工委开展的暖心工程、丰富多彩的文体活动，为机关党员干部彰显个性、发展兴趣、展现才能提供了新的天地，促进了和谐机关建设，提升了党员干部能力素质。

机关党建载体创建是机关党建创新工程的一项重要内容，要使创建活动取得实效，必须创新思维和手段，结合机关基层党建特点，探索符合时代特点的基层党建工作的新模式、新方法、新机制，使其成为加强和改进机关基层党建工作的重要抓手，我们还要进一步加强研究和积极实践。

（作者：刘林，江苏省委省级机关工委）

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把纪律和规矩挺在前面，是党中央、中纪委站在新的历史时期和全面从严治党的战略高度，对当前党风廉政建设和反腐败斗争作出的重大部署。我们机关各级党组织既要搞好思想发动，又要在行动上坚决贯彻落实，坚决把纪律和规矩挺在前。

一、全面理解把纪律和规矩挺在前的深刻内涵

党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央，深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，大力推进全面从严治党。党风政风为之一新，凝聚了党心，赢得了民心。我们看到，新一届党中央推进全面从严治党是从立规矩、严纪律开篇的，是从八项规定开始的。可以说，把纪律和规矩挺在前面，是全面从严治党的“关键一招”。

一是要把纪律和规矩挺在管党治党的前沿。全面从严治党，就是要把严明的纪律贯穿到党的建设包括思想、组织、作风、制度、反腐倡廉等各项工作中，严格用党规党纪来维护党的理想信念宗旨、加强党的组织、严肃规范党内生活、改进党的作风、纯洁党的队伍，使我们党永葆先进性和纯洁性，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。

二是要把纪律和规矩挺在国家法律的前头。我们党的先锋队性质和先进性要求决定了党纪必须严于国法。纪律是为全体党员在法律底线之前设下的一道防线。现在可以说一些党组织不同程度地存在着重视查办大案要案，但忽视查处轻微违纪问题；重视查处违反廉政纪律方面的问题，但忽视查处违反政治纪律、组织纪律的问题。有的甚至认为党员干部只要不违法，其他都是小节，没有什么大不了的，等到党员干部违法犯罪了才去执纪，可以说这样把管党治党后退到了法律的“底线”。把纪律和规矩挺在前面，就要把管党治党的防线从法律拉回到纪律上来，严格用党规党纪的尺子去衡量党员干部的行为，一发现苗头问题就及时“拉警报”，一碰纪律红线就马上“踩刹车”，抓早抓小，真正做到党纪严于国法、执纪先于执法，防止党员干部小错酿成大错，从违纪走向违法。

三是要把纪律和规矩挺在全体党员干部的前面。过去，一些党组织错误地认为从严治党就是惩处极少数严重违纪违法的党员干部，放松了对大多数党员干部的日常监督和管理。把纪律和规矩挺在前面，就是着眼于党风廉政建设大局，既要严肃查处极少数，又要用纪律来约束和管住大多数。既盯住少数“烂树”，更放眼整个“森林”。让纪律在全体党员中严起来，把全面从严治党要求落实到每一个党组织、每一名党员身上。

二、当前机关党组织及党员干部在守纪律讲规矩方面存在的问题

一是部分机关党组织抓党内生活流于形式。当前，绝大多数机关党组织令行禁止，贯彻落实中央和省委重大部署不走样、不缩水、不拖延、不敷衍，确保了中央政令畅通。但一些机关党组织平时没有主动把《党章》和政治规矩严起来，疏于对党内生活的领导和管理，党内生活不规范不严肃不正常。规矩不严导致好人主义盛行，党内批评与自我批评流于形式，轻描淡写。有的不讲组织程序，党内搞个人说了算，党组织的政治生态有待净化。

二是有的党组织在纪律建设方面主体责任不强。对党员的违规违纪行为睁一只眼闭一只眼；有的纪检组织监督执纪不力，对苗头性倾向性问题不及早提醒，对违纪问题不及时查处，搞“爱惜羽毛”“大事化小，小事化了”的那一套。

三是部分机关党组织对党员的日常监管缺少有效抓手。部分机关党组织对所属党员干部的管理只限于工作8小时以内，而对8小时外党员干部的活动情况了解不深，疏于监管，党员干部8小时外没有组织沟通、组织交流和组织活动，甚至等有的党员干部违纪违法了才事后究其原因。

四是部分机关党员干部不讲组织纪律性。有的犯政治上的自由主义，公开发表违背中央决定的言论，以谣传谣，不负责任；有的上有政策，下有对策，对上级和组织安排合意的就服从执行，不合意的就不执行，不按规矩办事；有的搞团团伙伙，党内有党，搞小圈子和宗派主义；有的还存在侥幸心理，时不时顶风违纪。

三、机关党组织要把纪律和规矩全方位立起来、严起来

机关党组织是中央了解基层的桥梁，处于领导决策和执行决策的前沿，位置关键，地位重要。机关党组织党员干部集中，管理任务繁重。当前，机关党组织要自觉做“挺纪在前”的表率，要迅速地把纪律和规矩全方位立起来、严起来。

一是进一步推动落实“两个责任”。把纪律和规矩挺在前，关键在于党委、纪委要把主体责任和监督责任担起来。党委在党风廉政建设中有领导、教育、管理、监督等各方面的主体责任。主体责任是前提，是牛鼻子；纪委监督责任是保障，是专门职责。对履职错位、监督缺位的责任主体，要进行严厉问责。特别要用好责任追究这个“撒手锏”，强化“一案双查”，倒逼各级党委、纪委把严明纪律的责任抓牢、抓实、抓到位。

二是继续抓好常态化的纪律教育。纪律和规矩养成不是一朝一夕，必须坚持不懈长期抓。要把纪律教育纳入机关党员干部教育培训规划，不断夯实其守纪律、讲规矩的思想基础。特别要抓好政治纪律教育，习总书记尤其强调“政治纪律”，还指出，“在所有党的纪律和规矩中，第一位的是政治纪律和政治规矩。”当前，我们要借助“三严三实”专题教育，引导机关党员干部加强党性修炼和纪律锤炼，时刻铭记“公权无私、遵规守纪、廉政有为”，努力把守纪律讲规矩内化于心、外化于行。

三是进一步加强纪律制度建设和日常监督管理。制度管长远管根本。机关党组织首先要把权力关进制度的笼子，着力形成不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制。其次，把严明纪律贯穿于党员干部日常管理之中，当前有的机关干部八小时之外就不是党员，不是干部，对于这种情况我们要深入了解掌握、找准问题、提出对策、抓好监管。把好选人用人关，把是否守纪律、讲规矩作为干部选拔任用的基础条件，切实树立正确的用人导向。

四是持之以恒的抓好作风建设。要继续围绕重要时间节点开展明察暗访，从严查处十八大以后、八项规定出台以后、群众路线教育实践活动以后仍然顶风违纪的行为，发现一起、查处一起、曝光一起，保持震慑。

五是进一步加大纪律审查的力度。当前，我们少数省级机关还存在不会和不愿纪律审查的现象；有的单位对干部问题视而不见，有“遮遮掩掩”捂盖子的思想倾向；有些纪检干部虽然是办案高手，但还不是纪律审查的能手，对当前“把纪律挺在前沿”的执纪要求还没有完全适应。对上述存在的问题，必须高度重视，切实加以解决。机关纪检部门要进一步深化“三转”，将工作思路、方式和重点从“盯违法”转向“盯违纪”上来，要准确运用“四种形态”来监督执纪。即党内批评与自我批评是常态；党纪轻处分和组织处理是大多数；对严重违纪的重处分、作出重大职务调整是少数；严重违纪涉嫌违法立案审查的是极少数。今后监督执纪全过程要围绕纪律展开，从线索处置、纪律审查到执纪处理，每个环节都要突出纪律特点。要把违纪问题作为审查重点，特别要关注机关党员干部在政治纪律、组织纪律、廉政纪律、群众工作纪律等方面存在的问题，做到纪律审查全覆盖、无盲区。要转变纪律审查方式，对反映机关党员干部的轻微违纪问题，要大量采取函询、约谈或诫勉谈话的方式进行提醒警示，抓早抓小。要提高精准度，搞好纪法衔接，厘清纪法界限，做到事实清楚、证据确凿、量纪恰当。要念好“快”字诀，快查快结，提高效率。

（作者：陈培圣，江苏省级机关纪工委）

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党的十八大，站在新世纪新阶段中国社会发展的历史高度，提出了“支持工会、共青团、妇联等人民团体充分发挥桥梁纽带作用，更好地反映群众呼声，维护群众的合法权益。”十八大以来，习近平总书记针对工人阶级和工会工作作了5次重要讲话与1次批示，这既为机关事业单位工会提供了发展空间，更对新形势下的工会工作提出了更高的要求。如何把握在新形势下，机关事业单位工会工作的主要特点，全面开展好工会工作，是机关事业单位工会工作者共同面临和急需解决的问题。

江苏省直机关工会工作委员会成立于1984年4月，是江苏省总工会的派出机构。1991年以来，接受中共江苏省委省级机关工委和江苏省总工会双重领导，以工委领导为主。现负责管理服务以省级机关为主的153个厅局级工会（含部分不属工委的企事业单位）及其下属的453个基层工会，会员10万多人。机关、事业、企业会员约各占1∕3。机关事业单位类型多，有的是行政机关，有的是全额拨款事业单位，有的是差额拨款事业单位，有的单位具有行政性，有的单位具有服务性，尽管机关事业单位工会工作具有一定的多重性，但存在以下几方面的主要问题：

一是思想认识不足。相当多的党政领导对机关事业单位工会工作的重视不够，认识不到位，赋予工会的资源手段较少。职工的需求与党政领导的要求交集变小，少数单位矛盾突出。在一些单位，不少领导和干部职工，对工会的意义认识不足，对工会组织认同度不高，没有把自己当成工人阶级的一部分，认识不到当代工人阶级内涵的变化，对工会组织的意义和维权的内容缺少理论上支持。另一方面，一些机关事业单位的领导对工会工作不重视，认为干部职工工作岗位比较稳定，工资收入、生活福利基本有保障，对工会的依赖度相对不强。我们的调查显示：高达85%的人认为搞活动发福利是机关事业单位工会的主要工作，工会组织的作用就是，搞搞活动、活跃活跃职工生活就行了，定位不准。有些领导干部对工会工作懒得过问，对工会工作支持力度缺失的状况并没有多少改变。有的领导缺乏工会工作的法规意识，没有把工会看作是依照工会法、工会章程独立开展工作的群众性组织，有的工会主席自身的基本权益都得不到维护，更谈不上依法履行工作职责了。因此在一些单位工会组织的职能作用发挥得怎么样，只能体现在该单位主要领导对工会组织的认识水平和工会干部开展工作的能力上。

二是工会组织体制不够顺畅。从组织体制上看，在工会组织体制中，机关事业单位工会的组织体系定位没有明确的规定，这使得机关事业单位工会不得不在条块分割的组织体制内生存。在机关这一块，没有建立全省和全国统一的产业工会性质的机关工会领导和代表机关，没有全国和全省机关行业工会。机关工会工作在全国和省级层面上缺乏源头参与的有效组织载体。这样，涉及机关干部职工切身利益和合法权益的方针政策、法律法规、工资福利、社会保障等问题，机关职工就失去了一个法定的正常的渠道来反映。被条块分割后的工会体制，处于一种无序的工作状态，有些工会工作中出现多头领导、多头指挥和多头上报的情况；有些中央驻苏单位和省政府直属基层单位，经省委组织部批准进行垂直管理，但基层单位工会工作关系的划分成了一直理不顺的难题。组织体制不顺畅还表现在省直机关工会工委是处级建制，而它领导的省直一些厅局的工会主席是副厅级干部兼任，副主席是机关党委专职副书记或处长兼任，工作起来很不顺畅。组织体制存在的问题，直接制约了机关事业单位工会工作的健康发展。

三是涉及工会及职工权益的法律制度与地方法规制度常常存在矛盾，融合度低。《工会法》、《劳动法》和江苏《一办法七条例》等法规，针对机关工会的太少。现在95年出台的《全总关于加强机关工会工作的若干问题的试行意见》、《中央国家机关工会工作办法（试行）》对地方机关工会仅仅起参考作用。而联系各级机关实际的、有利于加强机关工会工作的《机关工会工作暂行条例》千呼万唤始出来，但强化措施不多，指导性不强。工会法规定，工会经费有5项来源，但基层工会活动经费普遍缺乏，一般是靠从职工的工资总额2%中提取，行政支持很少。有的党政领导认为：机关事业单位由财政拨款，可以自由支配的资金本来就不多，怎么能用于工会经费呢。某机关工会主席戏称自己是“丐帮头子”。有些单位工会经费只够职工的福利费使用。有些工会主席不能掌管工会财务、不能独立建账，不能在民主集中制下履行工会主席经费使用审批一支笔的职责。八项规定实行后，工会组织的活动空间被大大压缩，工会干部的工作积极性受到很大限制，压力大，有不少辞去了工会职务。职工的健康权和休息休假权也得不到切实保障。这样的状况必然给工会开展活动和工会主席、工会会计行使工作职责带来直接影响，这也是机关事业单位工会工作缺乏生机和活力的内在因素。

四是机关工会创新意识不强。目前工会开展工作，还是习惯于沿用行政化的手段，部署工作靠开会，指导工作靠发文，推动工作靠活动，了解情况靠汇报。工会干部兼职化的格局造成了基层工会工作被动应付。大多数机关事业单位没有配备专职工会干部，兼职化十分普遍，有的身兼数职，工作量大，时间、精力无法保证。兼职工会干部从事工会工作没有额外报酬和补贴，奖励措施无力。很多机关事业单位工会主席没有享受党政同级副职待遇。基层工会干部流动频繁，工会组织建设缺乏稳定性和连续性。工会兼职主席虽然凭着一股工作热情和责任干工会工作，但他们主要精力在业务工作上，对工会业务知识的学习，对工会工作的深入研究也就无暇顾及，工作上存在“等、靠”思想，即上级工会布置的工作能干点啥就干点啥，没有体现出工会的“群众组织”、“桥梁纽带”、“职工利益代表”的功能。有的工会组织只是发挥了“活动工会”、“福利工会”的作用。据我们的调查：只有47.1%的机关事业单位建立了会员代表大会制度，会员代表大会每年召开一次的只有41.2%，到工会委员会换届时才召开的高达58.6%。有近1/3的事业单位职代会制度不健全，推行事务公开，进行民主评干的就更少。

针对上述提到的机关事业单位工会工作的四个主要问题，我认为在新形势下，机关事业单位工会工作要在把握职能定位的前提下，按照工会“组织起来，切实维权”的要求，侧重体现机关工会的特色。具体地说，可以采取如下对策：

（一）加强党对工会的领导。工会工作一定要坚持正确的政治方向，工会必须在各级党组织的领导下开展工作，这是中国工会和西方工会的本质区别。认真学习贯彻党的十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神。特别是加深对习近平总书记视察江苏时的重要讲话精神的理解，准确把握总书记对江苏的新要求新期望，深刻理解党中央和上级党委、工会决策部署，紧扣当代工人运动的时代主题，找准服务大局的结合点、切入点和着力点，引导教育广大职工争做全面深化改革的积极参与者、法治江苏建设的忠实践行者。省直机关工会今年举办的工会主席研讨班，重点学习习近平总书记视察江苏时的重要讲话和习近平总书记关于工人阶级和工会工作的重要讲话批示精神，始终坚持工会工作正确的政治方向。联系实际，学以致用，自觉用讲话精神指导实践，推动机关工会工作不断创新发展。中央出台《关于建立健全地方党委、部门党组（党委）抓基层党建工作责任制的意见》（一）款中关于双重领导和垂直领导的论述原则，是理顺地方工会、产业关系和机关事业单位工会的依据。文件指出：“按照党的隶属关系，地方单位领导本地区的基层党建工作，部门党组指导本部门机关及直属单位党建工作；部门党委根据批准其成立党组织的授权，领导或指导本部门机关和直属单位的党建工作。党的组织关系实行属地管理、业务工作实行垂直管理的基层单位，其党建工作由地方党委领导，业务主管部门党组（党委）指导。党的组织关系和业务工作都实行垂直管理的基层单位，其党建工作由业务主管部门党委领导，地方党委指导。”按照《行政法》关于行政连续、统一的原则和《工会章程》中关于同一单位和同一个行业，建立同一个工会组织的要求。省直部门已经明确实行垂直管理的基层单位建立同一个工会组织，由部门党组党委对其实行统一领导，完全符合党的原则和工会章程要求的原则。反之省直部门党的关系实行垂直管理，基层单位工会关系在地方工会和其他产业，不利于实现党对群众组织的领导，不利于最大限度地把广大职工群众组织到工会中来，不利于部门整体工作的正常开展。因此，按照党组织关系界定工会管理体制，党工共建，更有利于工会工作的开展。同时，落实各级工会主席同级副职待遇，为兼职工会干部“减负”、“减压”。

（二）以科学发展观统领工会工作。协助党组织用科学发展观武装工会会员，教育职工群众，做好思想政治工作，是工会工作的重要任务。工会要用科学发展观的要求来衡量工会工作成效，使工会工作突出体现第一要务，突出体现以人为本的发展核心，强化发展的理念，树立为民的理念，突出服务的理念，培育法制的理念。工会要围绕“推动四个全面、建设美好江苏”的目标，发挥机关事业单位的组织优势、阵地优势和工会会员层次高的优势，广泛动员广大职工参与改革发展，开展多种形式的建功立业、争先创优活动，把干部职工的积极性、主动性和创造性引导到立足本职、干好工作，推动发展上来，是工会的重要工作。因此，坚持科学发展理念是工会永远充满活力的不竭源泉。

（三）变“活动型工会”为“功能型工会”。职能定位：从活动型、事务型、福利型向维护型、服务型、学习型、创新型工会组织转变。一是要着重做好职工民主管理工作。组织职工对单位内部事务实行民主管理、民主参与和民主监督是机关事业单位政治建设的一项重要内容，也是工会组织的重要职责。工会要与行政共同建立和落实职工大会或职工代表大会的工作制度，积极探索确保机关事业单位职工民主权利落实的途径。从职工代表的选举、职代会提案的采纳、提案的督办落实、职代会程序的规范等方面加强职工的知情权、参与权和监督权。坚持督办制度，加大职代会提案的落实力度。各级工会组织要像推行企业厂务公开、事业单位事务公开、学校的校务公开那样，协助党政推动机关内部事务对职工的公开工作，逐步做到关系到职工切身利益的事情的决策民主化公开化。在不断增强职工的主人翁意识的同时，鼓励职工对改进机关工作作风，提高工作效能，有关重要问题提出意见和建议，在促进民主政治建设和党风廉政建设方面，发挥工会组织的积极作用。二是要维护职工合法权益。代表和维护职工的合法权益是工会的基本职责。工会要监督涉及职工切身利益的政策是否落到实处，工会主席是职工意愿的合法代言人，在涉及职工具体利益的事情上，工会要替职工说话。表达职工愿望、为职工办事的。干部职工工资福利靠财政供养，实际上维权的内容也不少。比如，职工基本政治权益的知情权，对关系职工利益重大事项决策的参与权，对领导干部的评议权，对中层以上干部的选拔使用、干部考核评议测评权，职工维护健康的休假权，职工的受教育权，对机关事业单位劳务工的入会权和劳动保障权等等。随着机关事业单位改革的深入，将会给机关事业单位工会的维护职能带来新的内涵。三是根据机关事业单位特点开展特色活动。工会组织职工开展适合本单位特点的劳动竞赛，开展有利于提高职工技能的竞赛活动，开展献计献策、提合理化建议活动，使职工在效能建设，改进工作作风，提高工作效率方面发挥作用。四是努力构建服务职工工作体系。以“真诚服务，共建和谐”为服务理念，建立困难帮扶、心里健康在线、单身职工联谊、志愿者服务、健康服务、职工电子书屋等6个网络服务平台，将其打造为集信息发布、困难帮扶、健康服务、文化提升、在线咨询、情感交流、宣扬先进文化和凝聚爱心力量的网络服务平台。完善工会劳动法律监督组织，打造工会送温暖、法律援助、医疗互助、女职工关爱行动等工作品牌。成立“省直机关职工医疗特困互助中心”，充分发挥其服务困难职工的平台作用。探索建立一线职工疗休养制度。进一步深化“面、心、实”服务职工在基层活动，努力形成“全面覆盖、分级负责、上下联动”的服务职工工作体系。开展评先评优的表彰先进活动，对在各行各业成绩显著的先进集体和个人，对工会工作中成绩突出的工会工作先进集体和个人予以表彰。通过竞赛和表彰凝聚职工，鼓舞职工，让职工在工会的卓有成效的活动中感受工会温暖。

（四）提升职工素质，积极推进机关文化建设。习总书记强调，我们要始终高度重视提高劳动者素质，培养宏大的高素质劳动者大军。提高包括广大劳动者在内的全民族文明素质，是民族发展的长远大计。大力培育和践行社会主义核心价值观。贯彻中央《关于培育和践行社会主义核心价值观的意见》，积极引导广大干部职工树立“爱国、敬业、诚信、友善”的社会主义核心价值观。深入开展特色鲜明、形式多样的“中国梦•劳动美”主题教育活动，加强理想信念教育、“四德”教育，积极组织机关干部职工开展志愿者活动。开展“学习道德模范，争当文明职工”和“寻找最美职工”活动，着力推进各行各业特别是窗口行业的职业道德建设，促进形成爱岗敬业、诚实劳动、勇于创新、奉献社会的高尚职业道德。积极参与公益慈善活动，让职工在帮助别人的过程中提升自我。也使职工在比较中更加珍惜自己今天的工作和生活，温暖和照亮我们自己的灵魂。

（五）加强工会的自身建设。主要是按照全国总工会和省总工会关于加强基层工会工作规范的要求建设好基层工会组织，要以建设“职工之家”活动为龙头，推进工会的规范化建设。重点是建立职代会的工作制度和工会会员大会制度。努力争取把职工之家建设、职代会制度建设列入党的工作责任制和精神文明考核的内容中，使之成为党和行政工作不可缺少的一部分。普遍建立文体俱乐部、兴趣小组。同时，要大力加强工会干部队伍建设。针对工会干部大部分是兼职的，每年有针对性地举办培训班，或是采取以会代训的方式，进行教育，不断优化工会干部的知识结构，提高履行工会基本职责的能力，要在工会干部中倡导学习的风气，加强学习，主动调研、不断总结，创造性开展工作，努力培养一支有密切联系职工群众能力、依法维权能力和社会协调能力的工会干部队伍，不断提升工会工作的整体水平。

（作者：江苏省直机关工会）

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近年来，泰兴市委、市政府严格按照中央和省委加快脱贫攻坚工作的决策部署，通过完善帮扶机制，加大财政扶持，强化项目帮扶等举措，持续加大黄桥老区扶贫帮困力度，切实提高老区群众生产生活水平，有力有效地推动了黄桥老区“富民强镇、全面小康”目标的实现。近期，笔者利用赴泰兴“三解三促”、驻点调研的机会，就加快黄桥老区脱贫攻坚的有关问题进行了深入调研，从中得到一些启发。

一、现状与特点

泰兴市现有16个乡镇（街道）、331个行政村（居）、6860个村民小组、30.67万农户，总人口达120万。其中属于黄桥老区有12个乡镇、 233个行政村居、 22.27万农户、73.38万人，分别占全市乡镇（街道）数的75%、村数的70.2%、总户数的72.63%、总人口的61.2%。纵观黄桥老区的经济发展水平，总括起来大致呈以下几个特点：

（一）老区乡镇经济虽有发展，但差异较大。2014年泰兴市乡镇实现工商税收收入63.9亿元，其中老区乡镇完成14.18亿元，占全市的22%。其中，分界镇不足4000万元，新街镇只有1500万元。2014年全市工业国税开票销售1002亿元，其中老区乡镇工业国税开票销售232.97亿元，占全市的23.25%。

（二）老区村级集体收入虽有增长，但债务较重。截至2014年底，泰兴市村集体经营性总收入9232.84万元，村平27.89万元；老区乡镇2014年底村级集体经济总收入4868.99万元，村平20.99万元，比全市平均数少6.9万元。全市村集体经营性收入20万元以下的村有156个，其中，老区乡镇20万元以下的村有115个，占全市的74%。全市村组债务总额4.73亿元，其中，老区乡镇村组债务总额3.49亿元，占全市村组债务总额的73.8%，村平150万元。

（三）老区农村居民可支配收入虽有增加，但贫困依较严重。泰兴市2014年农村居民可支配收入15718元，老区乡镇农村居民可支配收入14707元，低于全市平均水平1011元，其中居民可支配收入最低的广陵镇只有12598元，低于全市均值的19.85%。按照省委省政府新一轮“脱贫攻坚、扶贫开发”农民年人均可支配收入低于4000元标准的低收入农户，全市有21198户、36584人，其中老区乡镇17619户、30427人，分别占全市的83%和83.2%。

二、措施与成效

近年来，泰兴市委、市政府将黄桥老区的脱贫攻坚、跨越发展摆上重要的战略位置，提出了再打一场助推老区加快崛起的新时期“黄桥决战”，进一步加大老区乡镇扶贫帮困力度，推动老区发展实现跨越赶超。采取的主要措施有：

（一）建立挂钩帮扶机制，形成帮扶工作合力。为加快黄桥老区“富民强镇、全面小康”步伐，泰兴市制定了《关于加快黄桥老区“推进富民强镇、建设全面小康”的意见》和《黄桥老区东部乡镇“脱贫攻坚奔小康”挂钩帮扶工作办法》，建立了黄桥老区镇村挂钩帮扶工作机制，实行“市领导挂钩帮扶到镇，部门和园区、街道（企业）挂钩帮扶到村，党员干部挂钩帮扶到户，全社会动员参与”的办法，做到“脱贫脱钩、不脱贫不脱钩”。全市组织81个市级部门、单位挂钩帮扶152个经济薄弱村，2014年投入资金5000多万元，为帮扶村建设农村公路120多公里、新建桥梁40座，疏浚河道40条、建设泵站64座、硬渠70多公里。开展党员干部“一对一”结对帮扶，投入资金300多万元，帮助有劳动力的贫困户发展增收致富项目，资助孤儿和困难老党员。截至2014年底，全市新一轮建档立卡（农民年人均可支配收入低于4000元）脱贫人口32012人，累计脱贫率达87.5%。

（二）加大政策扶持力度，推进薄弱村经济发展。一是建立财政支持机制。从2012年起，市财政每年安排2000万元专项资金扶持村级增收项目。至2014年底，享受市财政补贴的13个乡镇实施村级增收项目168个，112村增收项目已建成，村级集体经营性收入净增1200多万元。其中，黄桥、古溪、新街、珊瑚等乡镇实行“整镇推进”模式实施村级增收，增收成效明显。二是建立税收奖补机制。村级组织招商引资到市、乡镇（街道）工业园区、工业和三产聚集区的项目，企业新增税收的乡镇（街道）留成部分，按不低于50%的比例由乡镇（街道）奖补到村，2014年村级税收返还收入139万元。同时，积极鼓励、引导农户利用闲置资源开展全民创业，发展个体私营企业，培植税源经济，从而获得更多的税收分成，增加集体收入。三是建立规费减免机制。凡村级建设标准厂房，涉及市级及以下所有规费一律减免。土地出让收益部分，作为村基础设施等项目的建设资金，全额用于村级集体经济组织发展；鼓励村级集体经济组织开展土地复垦开发，优先列入占补平衡项目库，市级实行定额补助，除实施成本外，全额留给村级使用；鼓励村级集体经济组织对集体建设用地进行整理，优先列入增减挂钩项目库，乡镇（街道）留用的30%指标部分，置换至乡镇（街道）工业集聚区或集镇所在地，用于工业项目建设或集镇商业开发，土地收益部分对村级实行定额补助，每亩补助2万元。截至2014年底，全市村集体经营性收入达20万元以上的村175个，其中，在30万元以上的村79个。

（三）加强重点基础设施建设，改善老区发展环境。近年来，泰兴市注重整合项目资源，重点向老区乡镇倾斜，加强老区乡镇基础设施建设。一是加快交通网络建设，新334省道城区至黄桥段建成，规划实施北、中、南等一批老区干线公路以及部分乡镇与市级干道的连接工程，进一步缩短与主城区的时空距离，推进农村公路提档升级和“断头路”建设，更加方便老区人民出行。二是完善老区乡镇、园区配套设施建设，加快推进老区集镇及黄桥园区的道路、桥梁、绿化、水、电、气及污水处理工程建设，提升集镇辐射和服务功能。加强生态环境建设，力争老区乡镇全部建成国家级生态镇。三是推进农水工程建设，加快泰兴东部地区的重点河道整治，改善老区水环境；优先实施城黄灌区节水改造、小型农田水利、中小河流综合整治等工程，改善老区农田水利条件；全面更新改造老区镇村供水管网，提升安全饮水水平。

（四）强化技能培训，促进农民就业创业。泰兴市把促进农民增收作为“三农”工作的中心任务，大力发展高效规模农业，积极释放农业内部增收潜力。大力培育创业精神，充分发挥就业创业主渠道作用，2013年以来，全市开展农业专项技术培训6.95万人次，农业职业技能培训8729人，农民创业培训3110人，农机职业技能培训419人，乡镇企业经营管理培训1692人，为农民有序转移、有效增收奠定了基础。同时，积极拓展农民就近就地就业渠道，引导劳动密集型企业合理布局，加强对劳动密集型企业的政策支持和引导。泰兴远大家俱在全市各乡镇设立编藤加工点61家，吸纳农村剩余人员2500人，2008年以来共发放加工人员工资3.86亿元。同时，远大家俱利用村级增收项目所建标房在宣堡镇设立分厂，2014年国税开票销售达6000万元，今年拟在古溪、新街、珊瑚3个乡镇新设分厂，厂房已在建设之中。

三、问题与瓶颈

近年来，泰兴在推进老区经济发展、人民群众致富奔小康上思路清、方向明、力度大、举措实，实际效果也比较明显，但也存在一些发展的问题与瓶颈，突出表现在：           

一是村级增收项目土地指标难落实。市委、市政府虽然出台了相关政策，鼓励村级集体经济组织积极盘活闲置土地发展物业经济，但农村可利用的国有土地有限，通过土地复垦开发和集体建设用地整理，取得增减挂钩的土地指标不能满足农村集体建设需要，土地资源配置问题严重制约增收项目的发展。

二是老区乡镇基础设施建设相对滞后。经过多年的努力，全市乡镇基础设施建设有较大改善，但老区乡镇的基础设施和社会事业发展还相对滞后。据统计，全市仅老区乡镇急需建设的农村道路有1000多公里，需改造的农村险危桥1065座，需疏浚整治的中小河流和村庄河道600条，需改造的农村泵站900多座。 

三是老区优势产业尚未形成。由于老区乡镇地处通南高沙土地区，土地贫瘠，产出率低下，尚未形成“一村一品、一镇一业”优势产业发展思路，缺乏做大做强的特色产业，推进农副产品精深加工，农业产业化发展水平较低。虽然工业经济有了明显进步，但仍处于工业化初始阶段，工业富民的拉动效应尚未显现。

四是老区乡镇村组债务较重。老区行政村居村组债务平均150多万元，高出全市均值5.63%、泰州均值12.7%、苏中地区均值8.7%，沉重的债务包袱在一定程度上阻碍了黄桥老区村级集体经济的跨越发展和农民致富奔小康的进程。

四、对策与建议

加快黄桥老区发展，事关泰兴“全面领先苏中、加快融入苏南”，全面建成更高水平小康社会目标的实现。下一步，泰兴市委、市政府将按照省委关于扶贫开发工作的决策部署，开拓创新，扎实推进老区富民强村行动计划，全面提升黄桥老区发展水平，让老区人民共享改革发展成果。

（一）构建三大体系，增强老区发展承载能力。一是加大产业体系建设。以黄桥工业园区和新竹农产品加工园为载体，不断优化园区产业空间布局，加快基础设施建设，加快提升承载能力，打造引领老区发展的动力引擎。二是加大城镇体系建设。把黄桥小城市纳入全市城建总体规划，同步规划、设计和建设。在建成18平方公里、12万人口小城市的基础上，有序推进5平方公里黄桥新城建设，全面增强黄桥区域中心的产业集聚、城市辐射和公共服务功能。三是加大交通体系建设。在建成新334省道城区至黄桥段的基础上，高质量推进334省道黄桥至如皋段建设，同步实施珊瑚、古溪等老区腹地乡镇与新334省道的连接线，缩短与主城区的时空距离。同时，畅通老区交通的“毛细血管”，扎实推进老区通村公路提档升级，加快建设农村公路桥梁、乡村连接道路等，全面提升老区交通畅通水平。

（二）积极实施富民强村行动计划，增强老区增收致富能力。按照省《黄桥茅山革命老区富民强村行动计划实施方案》精神，结合泰兴实际，制定全市老区乡镇行动计划实施方案。全市2014年村集体经营性收入低于15万元的重点经济薄弱村174个，总体目标是到2017年，重点经济薄弱村村均集体经营性收入达30万元以上，低收入农户人均收入水平全部达到或超过新一轮省定扶贫标准。实施过程中坚持提升能力的原则，侧重项目带动、产业支撑；坚持整镇推进的原则，以乡镇为单位，统一实施村级集体增收项目；坚持统筹使用的原则，将省和泰州两级财政扶持资金和企业、社会组织捐赠资金统筹使用，专项用于村级增收项目和低收入农户帮扶项目，确保扶持对象直接收益。村集体增收项目采取统一规划，分年实施的办法，2015年计划实施90个村，2016年计划实施58个村，2017年计划实施26个村，鼓励有条件的乡镇一年实施到位。实施项目主要为乡镇在工业集聚区或市级园区统一建设购买产权属于村级集体的标准厂房及其他物业经济项目，市财政实行分类补助。建档立卡低收入农户采取项目和就业用工补助。对发展种养等增收项目的扶贫户根据项目规模给予一次性帮扶资金补助，补助金额最多不超过20000元；对参加合作组织、企业就业和公益岗位就业的扶贫人口每人每年给予工资补助2000元；对困难老军烈属和老党员帮扶标准每年每人3000元。通过精准扶贫，切实增强老区经济薄弱村发展和低收入农户增收能力。

（三）强化政策扶持，优化乡镇经济发展环境。乡镇经济是强镇经济、富民经济，今后泰兴市委、市政府将乡镇经济发展摆上重要位置，调整发展思路，明确发展目标和重点，优化发展环境，明确用人导向，建立科学的政绩考核机制和激励机制，真正形成合力推进，携手共创乡镇经济发展的良好局面。一是放宽乡镇用地政策。通过盘活存量土地有效保证经济发展的需要，尽快出台有关盘活存量建设用地的优惠政策和考核办法；调整土地指标分配政策，通过增减挂钩置换出的指标全部用于本乡镇。二是落实税收优惠政策。取消相关地方规费，合理确定服务业“营改增”后税收返还比例，调动其发展的积极性。对新建企业免收工商登记费、变更登记费、年度检验费等收费项目。三是创新融资担保服务。积极探索乡镇融资平台建设，解决融资和承兑汇票贴现问题。加强银企合作，鼓励金融部门放贷，增加对乡镇工商企业的信贷投入。四是改革财税分成机制。建立一套合理的财政增长机制，支持乡镇做大财政总量。科学确定乡镇实际财税收入基数，适当调增乡镇超收分成比例。

（四）完善帮扶机制，凝聚黄桥老区发展合力。着力完善“市领导挂钩帮扶到镇，部门和园区、街道（企业）挂钩帮扶到村，党员干部挂钩帮扶到户，全社会动员参与”的帮扶机制。一是建立市领导挂钩帮扶到镇。每个乡镇安排一名市领导挂钩联系，负责 “脱贫攻坚奔小康”工作的指导、协调、督查，帮助乡镇和负责挂扶的部门、单位、园区、街道理清思路、明确任务、解决难题，整体推进帮扶工作目标如期实现。二是建立部门和园区、街道（企业）挂钩帮扶到村。对经济薄弱村的帮扶主要解决村级“造血”功能，帮助落实村级增收项目，发展主导产业。同时，倡导市级部门在农村道路交通、农桥、供水、生活污水及垃圾处理等项目建设，优先安排老区乡镇。三是建立党员干部挂钩帮扶到户。深入开展“一对一”结对帮扶活动，对于老区乡镇建档立卡低收入农户实施增收致富项目及资金救助，确保低收入年可支配收入在省定贫困标准以上。四是全社会动员参与。鼓励引导各类企业、社会组织、社会能人以多种形式帮扶经济薄弱村和低收入农户。大力倡导扶贫光荣、济困慈善的社会风尚，弘扬传统美德，积极营造全社会关心扶贫、支持扶贫的良好氛围，着力构建政府、市场和社会协同的大扶贫格局。

（五）多措并举，促进农村经济“双增收”。根据经济薄弱村的实际情况，找准切入点，选准突破点，按照宜农则农、宜工则工、宜商则商的原则，大力培育资源开发型、资产经营型、为农服务型、异地发展型、休闲观光型等村级集体经济发展新模式，努力增加村级集体经营性收入。根据省政府办公厅关于在黄桥茅山革命老区组织实施富民强村行动计划的意见精神，采取统一规划、分年实施的办法，按照“规划申报、市级审核、组织实施、竣工验收、资金拨付”的程序，积极制定规划，组织实施，确保建成一个，成熟一个，收益一个。力争到2017年老区乡镇各行政村村集体经营性收入超过30万元。同时积极推进居民收入倍增计划，组织实施十大富民工程，加快形成以家庭经营性收入为基础、工资性收入为重点、财产性收入和转移性收入稳步提高的农民收入增长机制。创新帮扶思路，坚持因户施策，精准帮扶，最大限度地提高帮扶成效。有针对性地开展实用技能培训，帮助有劳动力的贫困户实现稳定就业，提高工资性收入。对不具备转移就业条件的低收入农户帮助发展畜禽养殖等高效农业项目，引导和支持加入能带动农户增收的种养业合作组织，齐心协力促进增收致富。  

（作者：潘长胜，江苏省农委；袁玉明，江苏省泰兴市委农工办）

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把为党的事业增添正能量作为老干部工作的价值取向，这是中央对做好老干部工作提出的新要求，也是新形势下推动老干部工作转型发展、科学发展的重大命题。近年来，我省按照中央部署和要求，牢固树立老干部工作为党的事业增添正能量的价值取向，在鼓励和支持老同志发挥自己的优势和专长、为党的事业贡献智慧和力量方面出实招、办实事，取得新的成效。

一、江苏的主要实践与探索

（一）搭建有效平台，汇聚正能量。各级组织部门、老干部工作部门积极搭建有效平台，着力加强对离退休干部的思想引导，筑牢老同志与党同心同德、永远跟党走的思想基础，鼓励支持他们积极投身“两个率先”新实践。一是优化学习平台。省委对加强离退休干部思想政治建设高度重视，省委、省政府主要领导和分管领导先后多次分别召开座谈会通报情况、作学习辅导报告。省委组织部、省委老干部局举办厅局级老干部读书班、离退休干部党支部书记轮训班和市县老干部局（处）长、省直单位老干部处长培训班，培训1000多人次。集中开展习近平总书记系列重要讲话精神学习培训，围绕协调推进全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党开设专题讲座。在省委老干部局门户网站、《银潮》杂志等平台开辟专栏，及时刊载学习活动情况和离退休干部学习体会。各地各部门充分利用老年大学、老干部党校、“夕阳红”大讲堂以及网络学习平台等，开展丰富多彩的学习教育活动，进一步筑牢了老同志发挥正能量的思想基础。二是拓宽活动平台。加强统筹谋划，精心设计各具特色的主题实践活动。深化拓展“同心共筑中国梦”活动，全省共有16300余名离退休干部参与共筑中国梦宣讲，采集编写宣讲材料33000余篇。在庆祝建国65周年和纪念抗战胜利70周年之际，举办全省老干部书画摄影展和歌咏比赛，广大老同志用深情的笔墨、独特的视角、艺术的形式，热情抒发爱党、爱国、爱人民、爱生活的美好情怀，充分体现了老干部积极乐观、健康向上的精神风貌。通过开展主题演讲、举办学习论坛和文艺汇演等主题活动，引导广大老同志宣讲中国梦、助力谱写中国梦江苏篇章。三是用好宣传平台。开展“我看十八大以来新变化”系列活动，运用党报党刊广泛宣传党的十八大以来各项事业发展取得的新成绩。并展现出老干部对广阔前景的感受和体会，激励老同志为推进“两个率先”献计出力。结合“省级机关看市县”活动，组织老同志参观考察城乡建设新貌、重大工程项目、革命传统教育基地等，切身感受江苏经济社会发展取得的辉煌成就。开展老干部乡村行活动，组织老同志走进基层、走进群众，激励老同志在联系群众、服务群众中发挥积极作用。按照省委领导的重要指示精神，今年，省委老干部局先后组织省级老同志和厅局级离退休干部参观考察“一带一路”和沿海开发建设项目。通过参观调研，老同志对我省积极推动经济发展迈上新台阶情况有了更加全面的认识，也进一步迸发了为江苏建设发展继续奉献的热情。针对互联网等新兴媒体快速发展的趋势，我省创建了“离退休干部之家”网上服务平台，邀请1.2万余名离退休干部加入智库，参与网络舆论引导，共同唱响网上思想文化主旋律，传递社会正能量。

（二）发挥独特优势，传递正能量。广大离退休干部拿出“创业创新创优，争先领先率先”的精神和劲头，运用多年积累的经验智慧，为“迈上新台阶、建设新江苏”发挥积极作用，绽放人生光彩。一是在加强思想引领方面发挥政治优势。我省开展第一批和第二批党的群众路线教育实践活动中，有3000多名老同志为搞好教育实践活动献计献策。邀请老同志上主题党课2300多场次，10多万名党员受到教育。选聘6700名离退休干部担任作风建设监督员，发挥指导把关、督查督办作用。各地各单位还通过报告会、宣讲团等方式，请老同志以亲身经历和切身感受讲理想、讲传统。二是在推动经济社会发展方面发挥智慧优势。离退休干部中有许多老同志改革创新意识强、熟悉经济工作，人才智力丰厚。数以万计的老同志积极参与政策咨询、技术服务、专业指导，在转变发展方式、调整经济结构、推进创新驱动中帮智出力。近年来，全省老科技工作者先后参与科技创新项目2300多项，获得专利1700多项。各级老区开发促进会的老同志倾力帮助老区发展经济、培养人才、脱贫致富。今年6月，省委老干部局会同有关部门，在自觉自愿、量力而行的基础上，从省内医疗卫生系统精心挑选了11名具有丰富经验和技术特长的老专家，赴新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州开展了为期10天的义诊活动，共为各族群众、学校教师、住村干部、公安民警、边防官兵、爱心妈妈和离退休干部义诊735人次，做手术6台，为当地干部群众、部队官兵消除了病痛。同时还举办医疗讲座11场，带教示教当地医生254人，与当地24名医生签订了师徒结对协议书，为提高南疆医疗水平作出了贡献。“银发”人才援疆行动在当地引起强烈反响，赢得了各族干部群众的一致好评，为维护祖国统一、增进民族团结起到了积极作用。三是在创新社会治理方面发挥经验优势。离退休干部联系群众紧密、社会影响广泛，善于做群众工作。各地各单位积极组织引导老同志担任法制宣传员、纠纷调解员等，协助党委政府做好宣传引导群众、破解民生难题、救助弱势群体、创新社会管理工作，全省93.7%的社区（村）达未成年人“零犯罪”目标。全省离退休法律工作者协会，先后提供法律咨询31万多人次，调解处理非诉讼案件13910件，为化解矛盾、维护稳定作出了贡献。四是在关心培养年轻一代方面发挥威望优势。离退休干部在教育青少年、培养下一代方面具有不可替代的优势。近年来，各地2600多个老同志革命传统报告团举办各类报告会1.4万余场次，80多万以离退休老同志为主体的“五老”队伍参加关心教育下一代工作，他们用心用情教育关爱青少年，为培养年轻一代奉献余热。精心组织开展离退休干部牵手大学生村官活动，上万名老同志踊跃参与，通过思想上“引”、经验上“传”、工作上“帮”、形象上“带”，引导大学生村官热爱基层、扎根基层、干事创业、健康成长。

（三）推进机制创新，释放正能量。一是健全服务机制。用心用情搞好服务，是组织引导老同志发挥正能量的重要基础和前提。各地各单位不断完善离退休干部关爱服务措施，加大对有特殊困难离退休干部的帮扶力度，通过健全党内关怀机制、政府购买服务、充分利用社会养老服务项目等方式，帮助老同志解决实际困难。省委老干部局积极整合社会、社区资源为离退休干部提供服务，在抓好100个省级示范社区建设的基础上，去年又重点培育服务老干部精品社区42个。切实加强老干部活动中心、老年大学等场所的建设，充分发挥阵地作用，使之成为老同志老有所学、老有所为的重要平台。目前全省共建有老干部活动中心（室）2442个，老年大学、老干部党校1156个，累计毕业学员60万人次。二是完善管理机制。坚持把培育、选树离退休干部先进典型，作为组织引导老同志发挥正能量的重要抓手，通过开展向赵亚夫等先进典型学习活动，引导和激励广大老同志坚定理想信念，保持优良传统，永葆革命本色。2014年，我省组织开展了全国离退休干部“双先”推荐评选工作，5个先进集体和19名先进个人受到中组部表彰。今年初，省委组织部和省委老干部局对100个先进集体和200名先进个人进行了表彰。三是构建联动机制。与组织部门密切合作，深入推进离退休干部党组织建设和人才资源开发，系统梳理、深入挖掘我省在革命、建设和改革开放不同时期的党性党风党纪现场教育资源，精心打造具有江苏特色的老干部增添正能量活动教学基地25个，选聘了50名老同志、老专家组成正能量活动兼职导师队伍。与宣传部门联合，召开“离退休干部为谱写中国梦江苏篇章增添正能量”新闻发布会，省委组织部、省委老干部局、关工委、老科协和老区开发促进会分别介绍情况，海内外45家新闻媒体从不同角度进行了宣传报道，营造尊重老同志、爱护老同志、学习老同志的良好社会氛围。加强与有关部门联系协调，今年成立了江苏省老干部党校，为加强老同志教育培训工作创造了条件，拓宽了空间。

二、主要启示

通过近年来的实践与探索，我们感到老干部工作要为党的事业增添正能量，必须注意把握好以下几点：

必须坚持贴近形势，服务大局。当前国际形势复杂多变，国内改革发展稳定任务艰巨繁重，迫切需要正能量凝聚人心、汇聚力量。老干部工作为党的事业增添正能量，必须紧扣“四个全面”战略布局，自觉围绕党委、政府工作大局进行思考和谋划，更加准确地把握老干部工作的科学定位，使老干部工作在服务大局中发挥更大作用，体现自身价值。

必须坚持因地制宜，注重创新。设计务实管用的平台载体，是做好增添正能量工作的关键。必须坚持从本地本部门工作实际出发，立足离退休干部的独特优势，紧贴他们的特点和需求，选准活动主题，设计活动平台，创新活动载体，深化拓展“展示阳光心态、体验美好生活、畅谈发展变化”活动的内容和形式，组织和引导广大老同志为党的事业增添正能量。

必须坚持正向激励，科学引导。要把评选、表彰和宣传离退休干部先进典型，作为组织引导老同志增添正能量的重要抓手，通过开展向先进典型学习活动，发挥好典型的示范带动作用，激励广大老同志学有榜样、比有标杆，营造人人争当先进、典型层出不穷的生动局面，着力形成“老干部增添正能量、全社会关爱老干部”的良好氛围。

同时也应该清醒看到，增添正能量工作也遇到了一些新情况、新问题，需要我们采取措施，不断深化增添正能量工作。具体表现在：一是从社会层面讲，全社会重视发挥老干部作用的氛围还不浓厚，一些地方和个别同志甚至把老干部看成是“包袱”，而没有真正认识到离退休干部群体是一个十分重要的人力资源宝库。二是从组织层面讲，一些基层离退休干部党支部的建设相对薄弱，在组织、凝聚、引导老同志发挥作用方面做得不够，有效方法不多，载体创新不够，不能把老同志爱党忧党兴党护党的愿望有效落实到实际行动中。三是从政策层面讲，尽管各地出台了一些支持离退休干部发挥作用的政策措施，但还不够具体细化，在政策扶持、激励机制等方面还有待进一步深化和规范。四是从老干部自身层面讲，少数老同志受各种因素影响，存在一些消极情绪，有的老同志退下来后自身要求有所放松，对为党的事业增添正能量的思想意识逐步弱化，甚至把自己混同于一般老年群众，没有起到应有的示范带头作用。

三、深化老干部工作的路径选择

1．促进理念转变。把老干部的独特优势利用好、发挥好，既是重视党的执政资源、爱护国家宝贵财富的现实要求，也是打造健康老龄化社会的一项重要内容。深化老干部工作转型发展的思想认识，牢固树立老干部工作为党的事业增添正能量的价值理念，自觉把为党的事业增添正能量作为全面做好老干部工作的重要职责，要牢固树立四种理念：一是纳入党建工作大局的理念。老干部党建是党建工作的重要组成部分，要进一步明确职责，发挥好离退休干部党支部和党员的作用。二是纳入人才工作大局的理念。充分认识老干部的人才价值，鼓励老干部发挥自身特长，满足实现人生价值追求。三是纳入精神文明建设大局的理念。充分发挥老干部在社会主义精神文明建设中的作用，推动社会主义核心价值体系形成。四是纳入老龄工作大局的理念。坚持科学养老、文化养老、价值养老，引导家庭和社会公众的观念转型，为全社会老龄事业发展提供经验借鉴。

2．拓展工作思路。逐步实现“三个转移”：即在发挥作用、增添正能量的主体上，由原来主要依靠离休干部向主要依靠退休干部转移；在发挥作用、增添正能量的领域上，由主要弘扬党的优良传统和作风、关心教育下一代，拓展到“四个全面”覆盖的领域；在发挥作用、增添正能量的组织上，由部门单位直接组织向依靠离退休干部党组织和老年社团的力量转移。

3．科学把握原则。一要坚持实事求是、自愿量力的原则。根据老干部的身体状况、自身意愿等来引导他们发挥作用，参与而不主导、建议而不命令、服务而不插手，不可强迫要求、定指标，做到组织安排、工作需要和个人自愿相结合。二要坚持面向社会、面向群众、面向基层的原则，引导老同志力所能及地为改革发展稳定贡献力量，同时要坚持以合理合法为底线，坚持健康、积极的正方向，警惕消极、低俗的反方向，防止负能量。三要坚持既倡导无私奉献又允许接规定取得报酬的原则，不计名利的无私奉献，体现了共产党人的精神风范，值得鼓励和赞赏，老同志通过自己的劳动合法取得报酬也应当肯定和保护。

4．创设载体平台。立足经济社会发展形势和老同志实际，把离退休干部的所能所愿与社会所需所盼相结合创新载体平台，就近就便搭建平台，为老同志增添正能量提供条件。一是创新活动载体。开展有针对性、实效性的主题实践活动，开展正能量教育，不断提升现场教学基地建设水平，激发他们献余热、作贡献、立新功的热情，使增添正能量工作体现时代性、把握规律性、富于创造性。二是搭建有效平台。通过召开座谈会、发放调查问卷、上门征求意见、考察调研等途径，拓宽老干部建言献策渠道，搭建好建言献策平台；通过深化“四就近”服务，增加服务内涵，引导老干部在社区、家庭发挥言传身教、化解矛盾、释疑解惑的作用，搭建好基层纽带平台；通过拓展和提升各级老干部活动中心和文体活动场所，搭建好老干部传播先进文化平台。三是加强老年社团组织建设。依托关工委、老龄委、老年体协等涉老组织，引导老干部参与其中并发挥主力军作用，引导他们在社会管理及其创新实践中发挥作用。

5．健全组织体系。充分发挥老干部工作领导小组统揽全局、协调各方的作用，努力形成组织部门指导、老干部工作部门统筹、各有关部门支持、离退休干部党支部和老年社团广泛参与的工作格局。健全离退休干部党建工作机制，积极推行依托老干部工作部门设立离退休干部党委（党工委），进一步充实离退休干部党务工作力量，建立完善党建工作责任制，充分发挥好离退休干部党支部的战斗堡垒作用，为离退休干部发挥正能量提供组织保证。积极适应老干部工作转型发展的需要，进一步改进和完善老干部工作部门内设机构，使增添正能量工作有机构抓、有队伍抓。

6．构建制度框架。研究完善离退休干部发挥作用、增添正能量的相关政策、制度，加强长远规划和综合评价，推进为党的事业增添正能量常态化、长效化。制定出台优惠政策，形成政府主导、社会吸纳、自主发展的老干部发挥正能量格局。建立多渠道地吸纳老干部参与到社会服务机制，为老干部积极参加活动提供需求信息和必要帮助。全面规划离退休干部人才队伍建设，成立老干部人才资源开发机构，把发挥老干部作用作为人才资源的第二次开发来抓，建立健全银色人才信息库，使老干部人才资源开发工作步入科学化轨道。健全表彰激励机制，定期组织评选表彰老干部发挥作用的先进集体和先进个人，深入挖掘先进典型和突出事迹，多渠道、多角度地进行宣传激励，突出精神鼓励。要通过财政补助、单位筹集、社会募捐等渠道，设立老有所为基金，为老干部发挥作用提供必需的场地、设施、交通工具等支持，大力扶持、奖励在课题研究等方面作出突出贡献的老干部专业技术人员，切实解决老干部发挥作用开展评选、表彰、宣传工作所需经费问题。

（作者：江苏省委老干部局综合处党支部）

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一、农民专业合作社的发展概述

农民专业合作社是农民自愿参加的，以农户经营为基础，以某一产业或产品为纽带，以增加成员收入为目的，实行资金、技术、采购、生产、加工、销售等互助合作经济组织。

目前，我国农村有各类农民专业合作经济组织140多万个，其中较为规范的有14多万个，广泛分布于种植业、畜牧业、水产业、林业、运输业、加工业以及销售服务行业等各领域，成为实施农业产业化经营的一支新生的组织资源。

农民专业合作社的主要特征：1. 不改变成员的财产所有权关系；2. 退社自由；3. 专业性强；4. 民办、民营、民受益；5. 可以突破社区界限，在更大的范围内实行专业合作。主要类型：

1. 专业合社

专业合作组织作为农民专业合作经济组织的典型形式，可以认为是农民联合自助组织的目标模式。其基本特征是从事专业生产的农民自愿入社、退社自由、平等持股、自我服务、民主管理、合作经营的经济组织。这类合作组织一般是实体性的，内部制度比较健全、管理比较规范、与农民利益联系紧密，形成劳动者约定共营企业和社会利益共同体。农民入股需交纳一定股金，合作社除按股付息外，主要按购销产品数量向社员返还利润。专业合作社也是企业，有的在工商管理部门登记为企业法人。专业合作社在东部地区较多，中部地区次之，西部极少。山东省莱阳市就是以这种类型为主，有专业合作社420多个，基本社员17万户，占全市总农户的80%。

2. 股份合社

股份合作社是在合作制基础上实行股份制的一种新型合作经济组织。其本质特点是实行劳动联合与资本联合相结合、按劳分配与按股分红相结合。与一般专业合作社不同的是，资本在股份合作企业的生产经营活动和收益分配中，占有比较重要的地位。这类组织一般也是实体性和紧密型的，全国各地都有，尤其在东部较多。近年发展较快，农民在兴办龙头企业或龙头企业牵头兴办合作组织，进行农产品加工、销售、运输、储藏、资源开发和水利建设等方面多采取这种形式。山东、北京等省、市都有超过30%农民专业合作经济组织为这种形式。

3. 专业协会

专业协会是一种较为松散的合作形式，包括农业服务协会和专业协会等。农业服务协会为农户提供综合性系列化服务。专业协会主要从事专项农产品生产、销售、加工的农民，按照自愿互利的原则，以产品和技术为纽带，组建的社团性合作经济组织。着重为会员提供技术和运销服务，并在民政部门登记，注册为社团组织，其前途是向具有实体的合作社方向发展。凡是从事专业生产并达到一定规模的农民都可以加入协会，协会对会员进行无偿和低偿服务，入会农民根据协会的要求进行生产销售。

农民专业合作，是现阶段农村经济发展中出现的农民自发组织的一种经济组织形式，是改变原有农村分散、独立、独户的生产经营方式，转变农业增长方式，推动现代农业跨越发展的重要平台，也是带动农民增收，建设更高水平小康社会的重要载体。近年来，在江苏省委省政府的高度重视和省农委的强劲推动下，我省农民专业合作组织迅速发展壮大，截至2014年初，已达六万九千多个。这些组织从登记成立到运行发展，形成了大量的原始记录——档案，而且随着其发展，档案将越来越多，这些档案既是农民专业合作组织成长发展的真实记录，也是维护农民专业合作组织自身和成员合法权益的依据和凭证。建立健全农民专业合作组织档案管理制度，加强档案工作规范化建设是农民专业合作组织发展的必然要求。

由于目前的农民专业合作组织存在规模小、管理松散，农民专业合作组织的档案工作还没有引起足够的重视，且各地发展不平衡。农民专业合作组织急需农业主管部门以及档案主管部门加强档案业务指导和支持，加强档案业务培训，普及档案知识，制定相关规章制度，提高档案的规范化管理水平。

二、农民专业合作社建档的积极意义

1. 有助于指导江苏地区的农民合作社建立起规范的档案，便于长期保存和利用各类资料。江苏是全国农村经济发展最好的省份之一，农村新型合作经济组织在江苏发展的势头非常迅速。《江苏农民专业合作社档案规范化管理实现途径探究》就是要研究江苏农民专业合作社档案工作实际情况，提出行之有效的解决路径，促进农民专业合作社档案工作进一步规范化、科学化、标准化，提高江苏农民专业合作社档案工作的现代化水平和服务效率。

2. 建立农民专业合作社档案，有助于促进江苏省农民专业合作社的健康发展。农民专业合作社是新时期农村发展中，涌现出的一种新型农民合作组织形式，对于发展我国的农业生产和促进农村生产力起到了积极的作用。因此，在农村地区建立农民专业合作社档案，有助于促进农民专业合作社的健康发展，有助于各类珍贵文书、合同、科技资料的长期保管。

3. 促进农产品生产由分散型走向集中型，提高农产品的生产规模。农民专业合作社的建档是在合作社健康发展的基础上，才能够发挥档案的积极作用。农民专业合作社，客观上促进了农产品的生产由分散型走向集中型经营。这样，农产品的生产规模就会扩大，农民专业合作社可以带动一个村，甚至是几个村一起发展农业生产，克服农村生产规模小，产业区域分散，人员投入不足的一些实际问题。在合作社的运行中，档案会起到积极的参考和凭证作用。例如，响水县兴旺小杂粮农民专业合作社成立于2007年8月份，由响水县七套供销社参股，七套乡产旺村刘进波等八位农民创办。是响水县首批成立的农民专业合作社，主要生产谷类、豆类散装杂粮、小包装杂粮以及农家散养草鸡蛋。目前已在七套乡建有千亩无公害杂粮基地，带动1000多农户发展杂粮种植，全县杂粮面积正由原来的零星种植向规模化种植发展，经济效益也有了显著提高。其归档主要包括：（1）企业注册、企业品牌的文书凭证。（2）入社成员与合作社签订的合作合同。（3）各类商情和洽谈合同等。（4）培训计划和内容。

4. 规范农产品的生产方式，提高农产品质量。农民专业合作社的建档力度，在很大程度上依赖于农民专业合作社职能的拓展。农民专业合作社建档，可以对合作社农户的生产方式起到约束作用。督促社内的农户做好各种记录，包括种源、施肥、除草、收获等，都会趋于规范化，通过合作社的统一指导和监督，大大提升农产品的质量。

5. 有利于保护原产地的种源，创建知名品牌。我国一些地区的农产品原产地，由于长期以来的分散经营，没有对种源认真的保护。建立农民专业合作社档案，会强化这种原产地的保护意识。同时，农户在加入农民专业合作社后，集体意识会增强，一些注册商标会成为农民专业合作社档案材料。农民专业合作社档案中的一些文件和申报材料，对于农民专业合作社创建品牌，和保护原产地种源起到至关重要的作用。例如，江苏省响水县兴旺小杂粮农民专业合作社，在响水县城建成响水特色农产品购物展示中心，产品注册商标为“苏响”牌。在2007盐城名优农产品和2008首届江苏省合作社产品展销会上，“苏响”作为该合作社的注册品牌，已经成为合作社的共用品牌和不断增值的无形资产。

6. 规范农产品的粗加工和产品流通。农民专业合作社的组建，对于规范农产品的粗加工和产品流通，起到了积极的引导和监管作用。同时，农民专业合作社还是这些活动的组织者，建立农民专业合作社档案，就是对于这些活动中的单个农户和生产、流通过程进行完整的记录。一些地方甚至在专业合作社的基础上再建立联合社，这样不仅加强农产品的质量，而且还大大促进了产品流通。

7. 档案记录信息通过网络平台发布，可以扩大产品销路和增加农户收入。农民专业合作社在条件允许的情况下，会建立专门的信息网站，这些网站发布一些农产品的生产、加工、流通、销售信息，对于农户生产和销售起到了良好的指导作用。这些网络信息都会归档保管，农民专业合作社档案对于记录这些信息，起到了重要的作用。农民专业合作社档案的建立，最终对于产品扩大销路和品牌保护起到不可替代的作用，会大大增加农户的收入。

三、农民专业合作社档案的归档范围

农民专业合作社档案，是指农民专业合作社在社务活动、生产管理、经营管理等活动中形成的具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录。可以简单划分为：（1）合作社的基本情况和文书合同。农民合作社的经营范围、人员组成、生产区分布、农产品品种等内容；合作社接收的各种文件，会议记录、制定的规章制度、合作社同农民或其他单位签署的各种合同及协议文本等。（2）农业基础设施和规划材料。农业合作社生产区的公用设施和工程建设文件、施工项目文件、农业产业规划等资料。（3）会计和产权权益类。会计报表、账目、发票凭证，合作社的资产、债务、权益分配等相关资料、合同等相关资料。这些资料对于合作社的发展和权益保护至关重要，是必须确保的重点资料。（4）产业推广和宣传类材料。合作社内农产品的品种、注册品牌、农产品促销活动、各种产品宣传、广告、信息发布、专门网站建设等。（5）农产品生产、流转、销售类材料。农产品的生产规划、收益分配、农业科技等材料。主要农产品的育种、商标、注册品牌、种源、产量、质量检疫检验报告、产品收购、大型生产基地的生产加工记录档案、农产品的流通记录等。（6）声像及荣誉类档案。合作社的各类重大活动、领导来访视察、合作社成员外出重大活动等摄像、摄影的视频记录资料；反映合作社的发展、机构沿革、技术传承的各种实物资料；合作社获得的荣誉类证书、奖状、奖杯、锦旗、匾额等实物。

四、农民专业合作社档案建档的不利因素

1. 缺乏人员、设备、馆库等保障条件。由于农民专业合作社是群众性组织，农民专业合作社档案缺乏具有档案知识的专门人员来管理。由于农民专业合作社经费有限，档案装具、加工设备、保管柜架都需要一定的投入。农民专业合作社档案建设更是难上加难。农民专业合作社的管理人员流动性强且文化水平一般不高，而档案工作本身却具有积累性、延续性，都是农民专业合作社建档的不利因素。

2. 缺乏档案管理制度约束和规范指导。农民专业合作社针对档案的管理制度不多，具体的可操作性也有待验证。县级档案行政管理部门很少能够对农民专业合作社进行直接指导，农业科技部门也很难制定符合农民专业合作社档案管理的具体规章制度。县乡两级档案部门都没有足够的人手对农民专业合作社建档进行指导和监管。

3. 农村产业结构、生产加工和流通方式的差异。我国农村人口分布较为散落，加上近年来农村人口外出打工和异地置房，人口流动性大且不稳定，同时由于农村的交通不够发达，建档工作会面临实际困难。在广大的农村区域，农作物的耕作区域、耕作时间、品种、产量都存在很大的差异，同时农村的产业结构也存在着很大的差异。由于农民耕作区域分布散落，针对散户农产品的耕作记录也相当困难，同时一些农业科技园和生产基地土地可能较大或者分散，一些记录信息需要耗费较多的人力。一些农副产品的加工和销售都是农民散户自行组织，农产品加工和流通的零散性在农村中普遍存在，这些对于农民专业合作社的建档工作都是不利因素。

五、江苏地区农民专业合作社建档的推进举措

1. 健全档案管理制度和提高保障力度。农民专业合作社在政府农业部门和档案部门的指导下，可制定档案管理制度，确保农民专业合作社档案管理有章可循。专业合作社要指定人员负责档案管理工作，配备必要设施设备，条件好的房间作为档案库房，确保档案安全保管。在档案数量增长的情况下，要不断增加对档案管理的资金投入。管理人员也要优化馆藏档案结构，提高档案质量。农民专业合作社要争取农业部门和本村企业、经济组织的资金支持，积极争取改善档案保管条件。例如，山东、重庆地区都专门制定了合作社档案管理办法，积极指导合作社建档。

2. 利用各种人力资源推进农民专业合作社档案的信息化建设。第一，利用大学生村官、生产大户、农技推广员和农业产业基地的技术员来推进档案信息化。大学生村官具有较高的信息技术能力，生产大户具有种植经验且对于农产品的产品、销售、收购信息掌握全面，农业技术员具备技术优势，要鼓励他们参与农民专业合作社建档工作。第二，利用区域范围的农民专业合作社（联合社），发挥人力和技术优势，努力为基层规模较小的专业合作社建档。例如，湖北省农民专业合作社联合会由湖北常家洞茶叶专业合作社、老河口市春雨苗木果品专业合作社、宜昌市晓曦红柑橘专业合作社3家联合发起建立后，为基层合作社建立详细档案，包括合作社基本信息、产品种类、资质、联系方式等，并将这些建档信息通过专门网站发布。

3. 加强产学研结合，充分利用高校技术力量提升合作社的档案现代化管理。目前，各地都在推行产学研合作机制。高校作为技术密集单位，拥有众多的高水平的专家和各项仪器设备。加强产学研结合，就是要求一些高校能够发挥自己的技术和人才优势，在农业科技领域，发挥积极的指导作用，高校技术人员在对生产指导的同时，也可以加强对合作社档案的现代化管理水平的提升。例如，响水县兴旺小杂粮农民专业合作社在生产过程中，充分借助南京农大、扬州农大和江苏省食品研究所等技术优势，加强同科研院所的密切协作，引进优良品种，对产品进行深层次研究和开发，强化创新意识，促进产品升级换代，不断开发新产品，努力做到“生产一代，开发一代，研究一代”，为企业注入新的活力。

4. 利用物联网技术解决农业科技生产的信息采集困难问题。物联网技术的定义是：通过射频识别（RFID）、红外感应器、全球定位系统、、激光扫描器等信息传感设备，按约定的协议，将任何物品与互联网相连接，进行信息交换和通讯，以实现智能化识别、定位、追踪、监控和管理的一种网络技术。目前在农村各种作物的播种、温湿度测试、收获、加工、流转的记录过程中，只要安装相应的设备，就可以定时将相关数据传到手机、电脑上去，技术人员不需要时刻盯在现场，而且这些数据就可以定期汇总并远程传递，非常适合农业生产、养殖、加工、流转环节的数据采集和汇总。物联网技术可以克服农村耕作区域大、地块分散、加工区域分散的特点，并可以节省大量的人力、物力。利用物联网技术是现代农业技术监管的主要手段，当然也需要相应的资金、设备的投入。

5. 档案部门和农（经）技部门要加大对农民专业合作社建档的指导力度。目前，基层乡镇都设立了综合档案室和农（经）技站。农民专业合作社档案可以移交给村委会档案室或者乡镇档案室代管。地方的档案部门和农经、农技部门应当努力指导合作社建档。例如，近3年来南通市档案局，以农民专业合作社档案工作创建有人员管理、有管理制度、有分类方案、有较高质量、有完备目录、有安全保障“六有”标准为抓手，在建立和规范农民专业合作社档案工作方面进行了有益的尝试。同时，南通市农经部门也把农民专业合作社档案工作纳入促进合作社规范化建设的重要内容，市、县两级农经部门一把手总抓、分管副主任主抓，业务处（科）室具体组织推动责任体系，镇（乡）农经站也明确了分管领导和具体人员。要求在日常履行农民专业合作社的成立、登记、运行等辅导和咨询服务职能的过程中，把档案工作作为一项重要内容，积极引导农民专业合作社建立健全档案工作制度。建立市、县、镇3级体系指导、咨询、服务农民专业合作社的档案工作。在档案和农经部门的联合指导下，截至2012年底，南通市有4000多家农民专业合作社建档，已有110家农民专业合作社的档案工作达到了“六有”标准。

总之，大力推广农民专业合作社建档工作，就是要树立农民专业合作社档案是一种管理资源的理念，农民专业合作社要充分利用农产品生产协调工作，建好档用好档，切实保障农民的合法权益，保障农民的生活条件和对农副产品生产和质量的监管，为我国的农村发展和食品安全提供有力保障。

（作者：江苏省档案局）

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妇女权益是公民权益的基本内容，是群众合法权益的重要组成部分，其保障水平反映着以人为本原则的贯彻落实程度，更是衡量社会文明进步的根本标志。2015年9月，国家主席习近平在全球妇女峰会上发表《促进妇女全面发展共建共享美好世界》的讲话提出：“妇女权益是基本人权”，“我们要把保障妇女权益系统纳入法律法规，上升为国家意志，内化为社会行为规范。”这为我们理解妇女权益保障的价值意义、目标方向提供了指引。根据江苏省委提出的建设妇女事业发展先行区、妇女权益保障示范区以及妇联工作创新发展实践区的“三区”建设要求，我们坚持运用马克思主义妇女观、社会性别理论、妇女权益理论和社会管理与公共服务理论等，结合江苏妇女权益保障工作实践进行了理论分析，厘清了“妇女权益保障示范区”的内涵，提出了建设路径，设计了可测量的建设指标体系。

一、“妇女权益保障示范区”建设的理论分析

自北京＇95世妇会上男女平等被确立为基本国策以来，妇女权益保障成为备受政界、社会和学界关注的主题。研究成果主要集中在妇女维权的理论基础与影响因素、中国的法律政策及其效益、国际现状与经验以及维权实践问题等方面。基于上述研究成果提供的理论支持和思路启示，“妇女权益保障示范区”建设研究分析了妇女权益保障的必要性、责任与资源，并结合省情、妇情、江苏妇女权益保障工作实情进行了理论与实践相结合的综合创新。

1.妇女权益保障的必要性

妇女权益是指妇女依法享有的不容侵犯的权利。在国际上，保障妇女人权、促进男女平等已成为当今世界不可阻挡的潮流。在我国，妇女权益纳入国家法律体系。根据法律规定，我国妇女不仅在政治、经济、文化、社会、家庭、财产、人身等领域享有与男子同等的权利，而且其特殊权利的保护作为国家保障基本人权的一个重要组成部分，越来越受到政府和社会的关注。党和政府把男女平等确立为基本国策，遵循男女平等参与、共同发展、共同受益的原则，制定和实施法律政策，为妇女进步与发展提供了根本保证。但是，受经济体制变革、社会结构变动、利益格局调整、思想观念变化以及经济社会发展不平衡、群体发展差距凸显的影响，妇女权益问题依然较为突出，保护妇女权益势在必行。特别是农村、流动留守、外来务工、离婚、受家暴、待业、空巢老年女性等，在就业、土地、财产继承、参政、家庭暴力、性骚扰、生育保障等方面的权益尤其值得关注。

2.妇女权益保障的责任

从社会系统视角来分析，妇女权益保障是一个综合性的系统工程，需要党委政府、妇联组织和全社会的共同努力。党委政府、妇联组织和全社会是保障妇女权益的主体，分别承担着不同的责任。1）党委政府承担保障妇女权益的主体责任。妇女权益保障法从三个方面明确了政府保障妇女权益的责任：第一，明确政府是实施妇女权益保障法的责任主体。在妇女权益保障法的61个条文中，直接或间接规定政府职责的有40多个条文。第二，明确要求政府必须为妇女权益的实现提供必要的条件。第三，强调政府应当为权益受侵害的妇女提供必要的救济和保障。2）妇联组织履行代表和维护妇女权益的基本职能。《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》（中发[2015]4号）指出，“维护群众合法权益是群团组织的重要工作”，“支持群团组织切实履行代表维护职能，推动落实男女平等基本国策，健全妇女、未成年人、残疾人等合法权益保护机制”。全国妇联章程规定：“代表和维护妇女权益，促进男女平等”是妇联组织的基本职能。在国家立法和宏观决策过程中，妇联是妇女利益的代表者；在以政府为主体贯彻实施妇女权益保障法的过程中，妇联是积极的参与者和推动者；在妇女权益受到侵害时，妇联是坚定的维护者。3）全社会担负维护妇女权益的共同责任。妇女权益保障既是政府法律政策执行的成果，也反映出社会文明进步的水平。2005年修订的妇女权益保障法明确规定了保障妇女权益是全社会的共同责任。妇女权益维护也需要全社会共同努力，政府实施妇女权益保障法，妇联组织开展维护妇女权益的保障行动，也都离不开整个社会的积极配合和良性互动。因此，所有社会组织和个人都有保障妇女权益的社会责任。

3.妇女权益保障的资源

保障妇女权益的资源主要包括国际公约、法律、政策、制度、机制等。第一，妇女权益的平等保障是现代社会文明进步的应有之义，得到多种国际公约的明确规定和认可。《世界人权宣言》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《联合国千年宣言》等主要国际公约，对推动中国妇女权益保护事业发挥了重大推动作用。第二，法律是规定社会文明进步成果的重要载体，也是维护妇女权益的基本武器。当前我国已形成了以宪法为依据，以妇女权益保障法为基本准则，由劳动法、选举法、义务教育法、婚姻法、残疾人保障法、母婴保健法等多部法律法规组成的妇女权益保护法律体系。在执法层面，我国形成了国家发展纲要、地方发展规划和政府各部门实施方案相配套，全国性目标和地方性目标相补充，终期目标和阶段性目标相结合的妇女发展目标体系，该体系成为了妇女权益保障目标任务行政主流化的政策依据和制度保障。第三，公共政策是保障妇女权益的基本途径。我国把男女平等确立为基本国策，提出了在各个社会领域中贯彻男女平等基本原则的要求，但仍需构建促进妇女权益的公共政策体系。第四，制度是维护妇女权益的根本手段。纠正传统性别模式、维护妇女权益最根本的是要靠制度。第五，科学的维权机制是妇女保障权益的关键。其核心内容包括妇女权益的确认机制、实现机制和救济机制。

二、江苏“妇女权益保障示范区”建设的现实分析

在江苏“两个率先”进程中，江苏妇女权益保障工作取得了一系列成就，为建设“妇女权益保障示范区”提供了较好的工作基础。江苏基本现代化进程对妇女权益保障提出了新的机遇和要求，“妇女权益保障示范区”建设势在必行。

1.有利条件和工作基础

江苏经济社会又好又快发展为妇女权益保障创造了有利条件。各级党委、政府逐步将性别意识纳入决策主流，积极贯彻中国妇女儿童发展纲要，认真实施江苏省妇女发展规划，大力推进妇女事业与经济社会事业同步协调发展。江苏修订了《江苏省实施〈妇女权益保障法〉办法》，县以上制定涉及妇女儿童的地方性法规和政策达200多件，保障妇女权益的法律体系不断在完善。运用实事项目推动解决妇女权益保护中的重点难点问题，进一步强化政府管理妇女事务的主体责任，促使改革发展成果更多普惠妇女。监测评估结果显示，江苏妇女权益保障的大部分指标高于全国平均水平，有的指标达到世界发达国家和地区水平。江苏创设并实施了推动性别平等纳入决策主流的咨询评估机制、畅通妇女利益诉求表达渠道的妇女议事制度、促进家庭平安的婚姻家庭纠纷调解机制、保护受家暴妇女的防治家庭暴力工作机制和保障农村妇女平等受益的土地权益维护机制，得到党和国家领导人以及省委领导的重要批示，得到全国妇联的认可推介。江苏妇女维权工作及其经验是建设“妇女权益保障示范区”的工作基础。

2.江苏基本现代化的要求

江苏的基本现代化是坚持以人为本，促进共同富裕、社会全面进步和人的全面发展的历史进程，这对保障妇女权益、促进男女平等发展提出了新要求。首先，基本现代化内涵要求男女平等享有各项权益。江苏基本实现现代化的主要内涵是：综合实力显著提升、人民生活质量显著提升、发展协调性可持续性显著提升、社会文明和谐程度显著提升，这些内容都内在地包含了男女两性平等与和谐发展、在美好江苏建设中共建共享的要求。其次，现代化成果全民共享要求关注女性权益。坚持以人为本，让现代化建设成果惠及全体人民，促进人的全面发展，是江苏基本现代化的总体要求之一。坚持以人为本，是坚持以男性和女性在内的全体人民为本。让人民共享现代化建设成果，是包括男性和女性在内的全体人民的成果共享，妇女权益保护程度应该与现代化建设水平相适应。再次，现代化进程的民主化法治化要求依法维护妇女权益。民主法治是江苏基本现代化的主要内涵之一。妇女权益是社会公平正义的问题，维护妇女权益是现代化进程中民主法治建设的应有之义。最后，和谐社会建设要求关注弱势群体民生问题。社会和谐进步是江苏基本现代化中社会建设的主要内容。关注弱势群体妇女的民生问题，切实保护她们的合法权益，是江苏构建和谐社会的重点内容。

3.妇女维权的现实需要

江苏省第三期中国妇女社会地位调查结果显示，10年来江苏女性社会地位取得了显著提升，但受各种因素影响，妇女权益问题仍然突出。一是女性健康权益保障需加强。3年内妇女做过全面身体检查的城乡比例分别为67.8%和36.2%；做过妇科检查的城乡比例分别为67.9%和59.4%，且城乡和地区差异明显。32.1%的女性受各种心理健康问题困扰，大大高于男性。二是女性在业率降低，两性劳动收入差距较大。18-55岁女性的在业率为77.2%，低于男性15.0个百分点。在业女性2009年的个人劳动收入均值占在业男性的55.3%，男女个人劳动收入差距大于全国。女性参与培训进修比例也低于男性。三是农村女性土地权益问题突出。江苏农村女性没有土地的比例扩大，2010年30.4%的没有自己名下的土地，比男性高7.4个百分点。女性因婚姻变动失去土地的比例比男性高18.8个百分点。四是女性政治参与水平有待提高。仅有2.2%的女性担任过科级及以上领导或负责人，比男性低8.8个百分点。高层人才所在单位一把手为男性的占75.7%。女性民主参与水平也处于较低层次。五是维护妇女权益的社会环境有待进一步优化。社会生活中女性仍然遭遇各类性别歧视，家庭生育行为存在明显性别偏好，传统性别观念有所回潮。

三、江苏“妇女权益保障示范区”的探索性构建

1.内涵目标

“妇女权益保障”是我国人权法律保障的重要组成部分，其核心在于体现男女平等的宪法原则，确保妇女享有政治、文化教育、劳动与社会保障、财产、人身和婚姻家庭等方面的权益。“示范区”是树立典型提供学习的地区。“妇女权益保障示范区”是指江苏积极探索新的机制、方法和手段，在妇女权益维护工作上创造出可复制的先进经验，成为发挥典型示范引领作用的工作样板区，到2020年江苏妇女权益保障水平与江苏经济社会发展水平相适应，妇女基本权益指标在全国领先，达到中等发达国家水平，形成妇女权益保障工作的“江苏模式”。

2.推进路径

根据党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的决定，以及《中共中央关于加强和改进党的群团工作的意见》，我们对江苏“妇女权益保障示范区”的建设路径作出如下设计：一是健全源头维权的机制体系。针对妇女在政治、经济、文化、劳动和社会保障及家庭中平等权利的保护需求，及时制定完善相关的法规政策。加大对保障妇女权益相关法律法规的执法检查力度，特别是省人大要开展对保障妇女权益的执法检查。发挥人大女代表、政协女委员的代言作用，为妇女权益的源头维护打牢根基。二是大力推动社会化维权。妇女维权是全社会的共同行动，为此需要创新建立长效工作机制，构建社会化维权工作大格局。有关单位要定期开展针对妇女儿童权益的执法检查，法院系统要建立婚姻家庭纠纷人民调解委员会，要促进国策宣传的主流化，特别是县级以上党校（行政学院）要把男女平等基本国策教育课程纳入教学计划。三是充分发挥各级组织妇联在妇女维权中的作用。加大力度开展妇女普法宣传教育，推动将保护妇女合法权益法律法规的宣传纳入各级政府、各相关部门法治宣传教育的总体规划，妇女普法宣教工作经费得到根本保障；创新工作思路，探索完善妇女普法宣传服务新机制，提高全社会维护妇女权益的意识，提升妇女法律素质和依法维权能力；加强妇联信访维权建设，坚持实事求是和群众路线，做好信访工作。

3.指标设置

根据江苏妇女权益保障的工作状况和省妇女发展规划的实施情况，对比全国相关省市维权工作的先进经验，设置“妇女权益保障示范区”建设8个指标，即针对妇女突出问题法规政策立改废年均件数、年均开展政策法规性别平等咨询评估次数、年均提交与妇女儿童权益相关提案建议的数量、人大与政府各部门开展与妇女儿童权益保障有关的执法检查、婚姻家庭纠纷人民调解委员会组建率、男女平等基本国策教育课程纳入县级以上党校（行政学院）比例、信访维权中心配备专职信访工作人员的比例、每年开展的妇女权益普法专题宣传活动次数。

（作者：江苏省妇女研究所）

——贸易背后场外衍生品交易风险

  ：2015-10-20    稿件来源   

前言：本文从衍生工具的性质与风险特点出发，结合衍生业务风险案例，试图揭开远期合约、转口贸易与锁（缩）链业务的面纱，通过剖析“贸易行家”游戏的方式，挖掘“业务专家”博弈的目的，揭示贸易背后业务的实质与性质，旨在推动国有企业权衡衍生业务的风险和收益，加强防范衍生产品交易风险，科学应对未来贸易融资投行化，推动企业健康稳定发展。

实践中，有的企业在进出口贸易背后进行着形形色色的类期货交易，从简单的“远期合约”，到两头在外的“转口贸易”，再到场外进行的“锁（缩）链业务”，一个个“贸易行家”不仅将其用于套期保值，更将其演变成一场场“以小博大”的投机，最终引发巨大的风险。2010年，某集团进出口部通过转口贸易操作有色金属业务，产生巨额亏损；2014年，某进出口公司代理委托方操作锁（缩）链业务，陷入一场从开始就注定必输的赌局。一次次事件，给我们敲响了警钟，对衍生工具的管理，尤其是场外衍生品业务的管理已到了刻不容缓的地步。随着贸易融资的投行化运作，贸易融资产品创新将得到新的发展，企业不仅要关注传递的市场信号，更要把控日后可能带来的风险。

一、“赌徒”操作衍生工具，终结的是企业的未来

无论是期货或期权等场内金融衍生品，还是大量的场外交易的衍生品，对企业运用套期保值进行风险管理提供了便利。如果运用得好，确实能成为企业规避市场风险、进行风险管理的工具；但并非基于套期保值目的（单边）运用这些衍生品时，保证金交易方式、买空或卖空的双向交易模式，给企业带来“以小博大”的投机机会往往蕴藏着巨大的风险。现实中，一次次投机失败带来的惨痛教训警示我们：不能以赌博的方式对待衍生品。一切不以套期保值为目的的衍生品投资，其实质均是投机；一旦对未来价格走势的判断失败，衍生品交易的损失没有现货的盈利对冲，加上衍生工具的杠杆作用，过度投机带给“赌徒”的必将是惨烈的失败。无论是巴林银行事件，还是中航油事件，由于“期货与期权专家”对未来标的资产的市场价格方向的预测与实际走势相反，加上不断大量补仓、“反败为胜”的赌徒心理，最终导致企业葬身于这些“专家”之手。2008年源自美国的金融危机，再次证明了衍生工具的巨大风险。那些专家过于自信，常常自认为对市场判断正确，但“事情往往朝着最糟糕的方向发展”，每一个巨亏案例中的投机者都有一种赌徒心理。事实证明，即使是金融市场上一座耀眼辉煌的金字塔，只要用赌博的方式操作衍生品交易，最终亦会将衍生工具演变为撬动企业根基和自身事业基础的杠杆。

应对建议：企业应充分认识投机衍生品的巨大风险，普及衍生品基本知识，加强风险警示教育；坚持制度先行，制定专门管理规定和风险防范措施；坚持谨慎原则，合理控制投资规模；安排专业人士运作，加强过程管控，防止非理性投资；建立健全止盈止损机制，有效防范风险。

二、简单的远期合约，成就 “买空卖空”对赌交易

现实中，远期合约是相对简单的一种衍生工具，它作为衍生品的始祖，被一些企业尤其是外贸企业使用。当然，如果不考虑违约风险，可以运用远期合约进行套期保值。比如：如果生产企业未来生产需要一批材料，可以签订远期采购合同，锁定未来生产成本；如果经销企业持有一批货物，可以签订远期销售合同，锁定未来销售价格。不可忽视的是，相对于期货合约，使用远期合约的投资者，不仅面临价格波动的风险，还会面临交易对手的违约风险。实际上，一般远期合约交易周期都比较长，由于时间跨度大，所蕴含的不确定性因素较多，但违约的风险一般最终都转嫁给资本规模相对较大的国有企业。因为一旦未来市场价格上涨（较多），面对一些卖方的主动或被动的不履约行为，作为买方的国有企业往往束手无策；而作为卖方，当未来市场价格下跌（较多）时，国有企业面对买方选择的不履约亦常常无能为力。现实中，有些企业与资本实力较小的贸易商签订合约，过高估计交易对手的信用程度与履约能力，在商品价格剧烈波动时，常常不得不承担巨额损失。

如果企业并非出于套期保值目的，而将远期合约用作投资，则具有与期货合约一样的杠杆风险，与投机无异。这与保证金制度有关，因为两者都只需支付一定比例的保证金，就可以订立价值大得多的合约。作为远期合约，不少企业只需支付10%的保证金，有的国有企业甚至不用支付保证金，即与供应商签订远期采购合约，进行“买空”操作；反之收取10%或不收取保证金，与客户签订远期销售合约，进行“卖空”操作。对于纯粹赌市场、博行情的企业而言，在经济下滑时，由于存在的杠杆效应，无疑放大了企业风险。例：1000万元的自有资金，支付10%的保证金，可以订立1亿元的远期采购合约，一旦市场价格下跌超过10%，因没有期货市场的逐日清算、补足保证金及强制平仓制度，即发生爆仓；当价格下跌20%，自有资金清零后负债1000万元，下跌越多则负债越多。现实中，当远期合约的执行演变成差价结算时，实际上出现了类似期货的风险，杠杆风险与交易风险成倍、甚至呈几何级数扩大。但是，对于远期合约存在的投机赌博性质与风险敞口，不少企业普遍认识不足，没有设立相应的内控制度进行管理，没有对操作规模进行限制，没有对操作流程进行规范；加上远期合约难以像期货合约及时止损或平仓，一旦价格背离过大，就会产生巨额损失。

道德风险仍是最大的风险。某进出口公司实际发生的巨额损失，远大于存货价格下跌的损失，究其原因是包括企业负责人、部门负责人在内的相关人员肆意妄为、滥用权力、内外串通、违规大量放货；如果没有放货，即使价格下跌三分之一，企业掌控的货物仍值三分之二，不至于损失惨重。公司开展进出口业务多年，管理制度不可能缺失严重，该公司负责人能够凌驾于内控制度之上，在没有收到货款或明知收不到货款也能够大量放货，将十几亿元的货物变成了应收款项，最终致使企业陷入绝境，无视巨额风险的背后可能隐藏着以权谋私、贪腐违法等行为。

有的银行盲目追求业绩、把关不严，既是风险事件的受害者，也是风险事件的“帮凶”。出于业绩或与之相关的薪酬考虑，有的银行对开立信用证或银行承兑汇票不收取或收取很低的保证金，使得企业能够过度投机；在市场价格剧烈波动、市场风险加大时，有的银行仍然疏于管理、不审核业务性质，市场处于下跌通道时仍维持、甚至提高原已很高的杠杆水平；对于企业赌市场、博行情的行为，有的银行持默认、甚至纵容或鼓励态度，抱着“危险可能不会来临”的侥幸心理，假想企业背后“大”集团可能的救助支撑，一味扩大授信规模，“你荣我荣、你损我损”，当酿成大祸、沦落为风险事件的受害者时，才后悔莫及、悔不该当初！

应对建议：充分认识远期合约作为场外衍生品交易的风险，对于纯粹博市场或赌行情的远期交易，应作出限制或禁止性规定。严格审查业务与交易结构模式，识别特定业务模式中是否运用衍生品，以及运用衍生品是基于套期保值还是投机目的。密切关注经济下行时杠杆（保证金产生）对风险的放大效应，限制远期合约品种、业务规模和风险敞口，建立止损机制。重视对交易对手的资信调查，避免与资本实力较小、没有货源保障的贸易公司交易，定期了解对手的经营情况和财务状况，及时掌握其履约能力，及时采取“追加保证金”等手段，有效防范远期合约的违约风险。对于履行远期合约产生的损失，建议事先约定由“指挥者”和“操盘手”承担大部分损失，并采用个人资产抵押等有效手段，落实损失承担机制。针对管理重要环节，进一步优化业务流程，有针对性地制定控制措施；提高制度执行力，狠抓落实，确保关键业务流程、控制节点有序运转和实施，严禁任何人（尤其是公司负责人）凌驾于内控制度之上。

三、披着融资外衣的转口贸易，借助离岸公司“任性胡为”

转口贸易可更方便地利用远期国际信用证进行融资，所以转口贸易（EntrepotTrade）作为一种特殊的贸易方式，近几年备受关注。转口贸易又称中转贸易，是指国际贸易不在生产国与消费国之间直接交易，而是通过第三国转手进行的贸易。其特点是交易对手“两头在外”，货物流直接由生产国运往消费国，不需在第三国海关报关。因此，转口贸易资金流与货物流很难在境内直接匹配，难以判断贸易真实性，给企业进行假转口、真融资或投机活动提供了空间。

自营进口融资，是利用销售回款时间早于远期进口信用证付汇的时间差进行融资；自营转口贸易融资，主要是利用国内公司向其离岸公司或者境外关联公司开立远期进口信用证，离岸公司或境外关联公司再凭其收到的信用证向境外银行申请贴现或福费廷，实现了资金的“即收远付”，套取了资金。由于转口贸易的物权凭证为提单，有的企业进行路线设计，利用其关联公司，通过提单连续转手，构造多笔转口贸易，套取资金。由于提单的多次转手，操作环节增多，链条拉长，加大了操作风险，陷入骗局之事时有发生。业内人士称，“提单转卖形式”的转口贸易业务，往往十单中有一、两单损失是常有的事。

代理转口贸易为委托商提供融资时，操作手法与自营转口贸易类似。国内公司根据委托方的要求向委托方的离岸公司或关联公司开立远期进口信用证，委托商的离岸公司或关联公司再凭收到的信用证向境外银行申请贴现或福费廷获得资金。同样，委托商亦可以对提单进行多次转手，获得资金。现实中，国有外贸企业上下游交易对手的实际控制人均为委托商的情况并不少见，委托商可以很便利地套取国有外贸企业（信用证兑付）或银行（信用证境外融资）的现金。由于“两头在外”，代理转口贸易既会面临代理进口业务（尤其是货权管理）风险，也会面临出口企业的风险。通过“仓单转卖”实施的转口贸易，“一货多卖”也时有发生。

有的企业已将转口贸易业务演变为类期货业务。2010年，某集团进出口部披着“转口贸易”这个合法外衣，利用远期合约对电解铜进行买空或卖空操作，最终亏损近4000万元，卖空损失超过90%。现实中，最简单的手法是：在几个客户或同一控制人不同关联方之间不断地点进（购进）、点出（销售），同批货物在少数客户或关联方之间频繁交易，把“转口贸易”当作了买空或卖空的载体、赌行情或博市场的工具。部分转口贸易的应收外汇账款，根据个人授意转作所谓的“期货”保证金；当损失超过保证金后，再通过签订销售合同获得的销售款进行（体外）弥补，全然不顾这笔 “转口贸易”业务是盈是亏。据期货专业人士介绍，近几年来有不少境外机构为境内企业在境外操作期货提供便利，利用转口贸易将销售应收的外汇款项转作境外期货交易保证金，江浙沪一带有的企业曾因此亏损严重，而盈利则在境外流入了某些人的腰包。虽然洗钱只是极个别现象，但却客观存在，有的不法人士通过转口贸易渠道洗钱的方式也不仅仅是获得“孳息”，企业对长期应收外汇账款的疏于管理，为此提供了便利。

应对建议：转变“片面追求规模”的发展理念, 集团应重点关注转口贸易融资比率较高的高风险企业，加强对货权转移方向、融入资金流向的检查。加强对委托方贸易背景的审核，避免与融资背景的客户开展业务，尤其要防范背后有离岸公司或关联公司的委托商恶意套取资金；注意货物流和货权转移方向，避免参与提单、仓单反复背书转卖和重复使用。加强对集团内企业离岸公司的管理，将企业离岸账户纳入日常监督与审计范围。严禁利用转口贸易进行对赌投机，加强对应收外汇账款的核对与催收工作，防止体外循环。

四、不再披着融资外衣的“锁链”业务，借道离岸公司“肆意妄为”

锁链（民间亦称“缩链”）业务，是化工业务圈内自创的、以产自境外的标准数量的苯乙烯、甲苯、纯苯等化工品为标的物，先由撮合公司撮合采购方及销售方签订标准化的购销合同，再由已签订合同的各方寻找适合的上游或下游贸易商，形成贸易链条，交易各方以博取合同差价为目的，兼具贸易与衍生品交易特征。这种业务投机特征明显，买家、卖家根据对远期价格判断进行报价，不为买卖现货，只为博取价差，单笔锁（缩）链业务差价少则几十万元，多则近千万元。有时无需缴纳保证金，业务规模被无限放大；市价大幅变动时，由于没有强行平仓机制，判断失败的公司或在一夜之间发生巨亏。锁（缩）链业务有三种模式：

一是“对敲”（BOOK-OUT）模式，参与者只有两方，双方签订两份品种、数量相同、方向相反，但时间不同的买卖合同，就两份合同的购销差价进行结算。具体分为买空或卖空两种方式。A—甲—A式，被甲用于买空，甲从A处购进，再销售给A；甲—A—甲式，被甲用于卖空，甲先销售给A，然后再从A处购买回来。合同双方就购销合同之间的差价进行结算，赌输的一方需向赢家支付差价。这是最为简单的赌博方式，盈亏取决于对未来价格的预测和判断的准确程度。匪夷所思的是，有的企业在签订合同时，买价就高于卖价，为交易对手提供“跨期套利”的时候，让自己的企业承担了亏损。

二是 “圈链”（CIRCLE-OUT）模式，参与者至少有三方，链条顶端与末端为同一客户，形成闭合的链条，如：甲-B-C-甲。交易各方根据国内外有关商品交易所（电子盘）信息，在撮合公司撮合下彼此签订一个远期购销合同，在交货期前约一个月再协商确定一个合同到期日结算的“基准价”。实际操作中，基准价与现货价格、远期合约价格往往严重背离，外贸业务员常常凭借电子邮件确认基准价，存在明显的制度与法律漏洞。

三是“缩链”（SHORTEN-CHAIN）模式，参与者至少有三方，现实中往往有更长的链条。如：A-B-C-D-E-甲，这是以实货交易为最终结果，合同到期后，甲作为交易链的末端，要向首端A开出信用证，开证价格以“基准价”为依据，合同价与基准价间的差价另行结算。2014年下半年，国际原油价格暴跌，化工产品价格亦一路下跌，参与“缩链”游戏中的输家，需向赢家支付高额差价；在无法找到下家以结算形式了结购销合同义务时，往往被迫履行已经签订的进口采购义务。除了基准价的确定缺乏依据外，“被迫”签订合同的真实性、有效性值得考量；“先到货、后开证”、提单日期早于开证日期等悖于正常货物进口流程中的猫腻，不言而喻。

值得注意的是，有的锁（缩）链客户反映，大部分从事化工产品自营业务的企业，多多少少会涉及这类投机业务，如同炒大蒜、生姜一样，并不是因为下游有需求才去采购，纯粹是赌涨跌，赌对了大赚，赌错了大亏。由于预测未来价格的不确定性，如果不是基于套期保值目的，没有额度和止损的限制，无需缴纳保证金导致的业务规模的无限放大，爆仓、巨亏只是时间问题。有的企业声称“锁（缩）链业务”采用差价结算，减少了企业直接开立信用证采购货物的压力，但当被用于卖空时不涉及开立信用证，所谓的“减轻自身开证压力”的说辞只是掩盖投机的借口罢了。

与代理进口业务相似，外贸公司代理操作“锁（缩）链业务”时，购销合同实际也是由外贸公司对外签订，当标的资产价格与预测方向相背时，委托方无法支付差价，代理公司作为合同主体将成为损失或风险的最先承担者。某公司之所以“祸起锁（缩）链”，正是由于大部分“链条无法续接”，而委托方无法支付差价，最终公司不得不开出信用证购进货物；用完公司信用证额度后，再凭借国有（控股）身份，委托民营（上市）公司开立信用证购进货物。委托其他企业代开信用证，在不少外贸企业存在，而对这样的委托函“加盖公章”、间接扩大自身信用规模带来的风险，往往被企业忽略，企业亦未作为正常负债纳入核算与管理。更有甚者，有的公司愿意代理委托方操作“锁（缩）链业务”，甚至是在企业没有任何收益的情况下代为操作，背后往往隐藏着业务员或高管不可告人的目的。

所谓的“锁（缩）链业务”，背后少不了离岸公司的身影，有的还与“转口贸易”相交织。国内客户进口开证，取得提单后转给离岸公司，离岸公司再将提单转卖给其他国内客户。这些离岸公司早已不满足在转口贸易中发挥融资或套利作用，更是要成为这些“锁（缩）链客户”对赌投机的“风险防火墙”，成为活跃的衍生品交易者，甚至再次成为不法分子的洗钱通道，只不过这次从大家熟知的“转口贸易”换作了皆为陌生的“锁（缩）链业务”。“锁（缩）链”的差价，支付到了“控盘手”掌控的离岸账户，其资金流向难以掌握，当风险发生追查时，离岸账户的资金早已不知去向、所剩无几。最终倒霉损失的是链条上的境内企业，尤其是那些“托盘”公司。而有的公司负责人甘愿托盘，让公司垫付委托方应支付的“锁(缩)链”差价，在签订协议绑定公司“代付款”责任的同时，实际是将企业拖入深渊的开始，无视风险、滥用权力的背后不可能与贪腐或寻租无关。

应对建议：企业战略对企业经营发展有着纲领性意义和重大影响，大的企业集团应有明确的战略定位和发展目标，应坚持有所为、有所不为，推动国有资本更多投向有利于发挥国有经济优势的行业和领域。拓展新业务要科学论证、审慎研判；业务的开展不得违反国家法律法规，并应与经营能力、管控能力相适应。加强企业银行信用的管理与监督，严格下属企业委托其他企业代开信用证。增强法纪意识和风险意识，禁止开展非法的场外衍生品交易，严格限制以差价结算的业务，防止变相赌博或投机行为。严格经营投资失误和资产损失责任追究工作，涉嫌犯罪的，依法移交司法机关处理。

（作者：刘克英，江苏省国资委）

 【声明：本网只为调研报告提供展示平台，并不代表同意其观点。】

  ：2015-10-20    稿件来源   

前言：目前，党和国家大力推进国企改革的步伐日益加快，其中通过实行混和所有制经济作为加快国有企业经营机制转变的一项重要方式，但在多元股东的国有控股公司中，国有资本的所有者如何通过监事会实施监督，如何发挥监事会的作用等问题都需要在新的实践中加以明确，从而切实保证出资人监督到位，这也是当前社会普遍关注的问题。对此我们结合当前的法律和法规，调查总结各地的具体实践，就完善国有控股企业监事会工作制度做了一些思考。

我国近年来实行的独资国有企业外派监事会制度，是在实践中发展起来的、具有中国特色的国有资产监督管理制度，在维护出资人权益、防止国有资产流失、促进国有资产保值增值等方面发挥了重要作用。随着国有资产管理体制的转变和国有企业的改革发展，外派监事会制度如何进一步加强和完善，切实保证出资人监督到位，是当前社会普遍关注的问题。尤其随着国有企业改革的进一步深化，混合所有制企业将是我国公有制经济的重要实现形式，股权多元化的企业也会越来越多，外派监事会如何发挥作用，亟待我们研究和思考。

一、国有企业股权多元化改革后，监事会制度在实现管资本转变中遇到的新问题

依法监管是外派监事会必须坚持和遵循的原则，《公司法》和《监事会条例》作为监事会对国有企业进行监督的法律依据，其中一些条款已经不适应国有经济发展变化和国有资产管理体制变化的需要。如《公司法》中只对国有独资公司派出监事会的问题作出了规定。党的十八届三中全会《决定》对全面深化国资国企改革作出了总体部署，提出了国有资产监管体制由管资产向管资本转变等一系列新思路、新任务。深化国有企业改革的主要任务是两个：一个是加快国有企业股权多元化改革，积极发展混合所有制经济；另一个是深化国有企业管理体制改革，通过对国有企业的功能定位，分类健全“协调运转、有效制衡”的公司法人治理结构。按照党的十八届三中全会的精神，大部分国有独资公司将转化为国有控股、参股形式的公司。随着公有制的多种有效形式的实现，对关系国民经济命脉和国家安全的国有多股、国有控股公司的监督，对其他国有多股、国有控股和参股公司是否需要派出监事会或产权代表，外派监事会与企业内部监事会的关系等问题需要明确，并以制度形式加以规范。又如随着国有企业产权多元化后整体上市的公司越来越多，随着“走出去”战略实施后境外国有资产的比重越来越大等新情况的不断出现，如何监管上市公司和境外资产、如何监督由多家国有企业共同投资组建的国有股份制公司等，缺乏明确规定。具体问题：一是由多个国有股东尤其是国家股和国有企业法人股构成的国有独资公司是实行外派监事会制度还是内设监事会制度？二是国有控股公司监事会如何设立？如何有效发挥监督作用？三是主营业务整体改制上市(包括为上市而成立的股份有限公司和不上市而改制为混合所有制企业)特别是国有控股企业资产占集团母公司资产比重很大的企业，国有资本如何通过监事会制度体现国有资本的意志，保障实现国资的效率、安全和投资方向，都带来了新的挑战。在新形势下，监事会如何设立、如何发挥监督作用？这都是深化当前改革必须回答的问题。

二、目前在国有控股企业监事会工作上所做的探索和实践

（一）“金股制度”

目前，国有控股公司中关系到国家安全和国民经济命脉的中央企业，实行外派监事会制度，如南方电网公司；对由国家资本和国有法人股组成的，或者完全由国有企业法人股组成的国有股份制公司，虽然其股权实现了多元化，但投资主体都是国有性质，视同国有独资公司进行监督，也是实行外派监事会制度，如鞍山钢铁公司；其他国有控股公司和参股公司，依照国家股权比例，由相应的国资监管机构派出专职监事，进入企业内部监事；对于一些特殊的企业，即使国有资本不占控股地位甚至完全退出，但仍需要继续实行国家监督的，可以比照世界上有的国家采用国家“金股制度”的做法，向企业派驻一名专职监事代表，在必要的时候形式否决权。

（二）外派内设制度

一种是有的省对整体改制过来的国有企业，从促进改制企业完善法人治理结构，切实维护出资人权益的目标出发，提出了在股权多元化条件下，进一步完善出资企业法人治理结构，由外派监事会体制向《公司法》框架下的企业内设监事会过度。制定《省国资委出资企业监事会工作暂行规定》。具体操作方式如下：一是凡是改制后的企业，都单独设立监事会，以保证对企业的有效监督；二是省国资委以国有资本出资人身份，根据股权比例和公司章程规定，向改制企业推荐国有股权代表监事。向国有独资公司和国有控股公司委派或推荐监事会主席、监事，向国有参股公司推荐监事。三是监事会主席和监事来源，原有外派监事会人员和改制企业原领导人员、省国资委机关符合条件的处级干部。四是派驻企业的公务员身份的监事会主席和监事常驻企业工作，仍然执行公务员管理有关规定，薪酬执行公务员工资的规定，同时给予一定的补贴。非公务员身份的监事会主席和监事任职期间，人事关系、工资关系和养老保险等各种关系接转到省国资委，并按有关规定接续缴纳有关费用，薪酬实行年薪制，包括基本薪酬和绩效薪酬，所需资金列入企业经营预算。

另一种是对省、市政府和国有法人共同投资的企业，按照《公司法》和公司章程规定，监事会成员7人，公司纪委书记作为职工监事进入监事会。公司组建监事会时经股东商量，监事会成员暂定5人，3家股东各派一人，通过职代会选举产生2名职工监事。监事会设主席1人，由控股股东推荐，依法选举产生。根据《公司监事会工作规则》的规定，公司审计部门作为监事会的办事机构，进行日常监督检查工作和处理监事会的日常事务，审计部门负责人为监事会秘书。

目前我省多元投资主体的省属企业情况是：（1）南京禄口国际机场公司由省国资委、南京市国资公司和江苏交通控股有限公司共同出资成立。目前为内设监事会，组成人员共3人，主席1人由省国资委推荐，交通控股公司1人，职工监事1人。（2）江苏省信用再担保有限公司由江苏省人民政府、省国信集团和多家国有、民营企业共同出资设立。省政府授权省国资委履行出资人职责。目前为内设监事会，组成人员7人。监事会主席作为公司班子成员，省国资委推荐1名监事，其他主要股东推荐4名监事，另外1名为职工监事。（3）华泰证券股份有限公司，是一家整体上市公司，其主要股东为省国资委履行出资人职责的省属企业。目前监事会人数9名，主要股东方推荐6名，职工监事3名，选举产生主席1名。设监事会工作办公室，负责监事会日常运作。

三、省属国有控股企业监事会运作面临的问题

1.监事会的监督手段不能正常发挥作用。监事会的日常监督、专项检查、年度检查都没能正常开展，仅靠一年参加一次监事会工作会议，不可能正常发挥监督作用，存在监事会弱化和虚化的现象。

2.企业整体上市后的监事会建设没形成制度化规定。华泰证券已成为整体上市公司，汇鸿集团公司也将由国有独资公司转变为国有控股的上市公司，其监事会的产生、运作机制将发生根本性的变化，既需要按照上市公司的要求运作，又需要体现国有大股东在监事会中的职责，都需要制度性的安排。

3.省属国有企业的众多二三级公司，很多都是国有控股或参股公司，也有多家国有控股上市公司，这些众多的子公司孙公司的监事会监督问题也需要进行规范。

四、国有控股公司监事会规范运作的建议和设想

1.派驻原则。“依法进入、内外结合”、“外派内设、外荐内选”。就是政府授权国资委派出的监事依法进入国有企业内部，与企业内部监事共同组成内设监事会，成为国有控股企业治理结构的一个组成部分，同时，监事会成员主要由派出监事构成，监事会主席由派出监事经法定程序担任。

2.按照企业股权结构分类组建监事会。（1）对多个国有股东构成的国有独资公司实行外派监事会制度。第一,对于各级地方国资委与国务院国资委、其他地方国资委之间共同持股形成的国有多股企业,建议实行“监督形式协商制”。可采取两种形式:一是参股方委托控股方派出监事会;二是按股权比例决定各持股方派出的监事人数,监事会主席由控股方任命,组成监事会,实行双向报告工作制度。（如鞍山钢铁公司与本溪钢铁公司联合重组后，经国务院国资委和辽宁省国资委协商确定并报国务院同意后实行外派监事会制度。）第二,对于各级国资委与监管企业之间共同持股形成的国有多股企业,由于投入资本的终极所有者为各级人民政府,本质上类似于国有独资公司,可以比照对国有独资公司派出监事会的做法,由国资委商各国有股东，代表国有股东向其派出监事会,行使监督职能。

3.对国有控股公司通过外派监事、推荐主席人选实行监督。按照《公司法》和《公司章程》的规定,国有控股公司监事会由股东代表和职工代表组成。监事会成员由各股东方派出。监事会成员比例由股东方按照出资情况确定,人选由各出资方推荐后,公司股东大会予以确认。按股权的比例,国资委以出资人的角度向国有控股企业的监事会推荐专职监事人选,并从推荐的监事中提名主席人选,通过股东大会选举进入公司监事会,以“投票权”的方式表达出资人的意志,按要求保证监事会工作人员的国有资产代表人的数量,确保国有资产监督到位。也就是按照“依法进入、内外结合”、“外派内设、外荐内选”的原则，设立监事会。国有控股公司监事会向国资委、公司股东会双向负责并报告工作。

4.“依法进入、内外结合”后监事会的运行机制。一是使派出监事为主体的监事会成为有职有权有责的监管机构。二是派出监事既对全体股东负责履行好派出股东单位赋予的职责。三是坚持财务监督和对董事、高级经营管理人员执行职务行为监督为重点的业务监督并重。

5.深化监事会改革。外派监事会体制和“一对多”工作模式，明显难以适应发展混合经济对股东利益保护的内在要求，需适时进行变革和改造。应当尽可能减少每个监事会监管企业的数量，监管才能深入细致，才具有针对性。监事会主席如何增强在企业中的影响力，在组织措施上进一步增强监管权威性、话语权；专职监事必须给以适当合理的报酬，才能稳定监事队伍等问题，都是我们在推进以市场化方式对国有企业实施有效监管所面临的问题，也是下一步在监事会建设中需进一步完善和解决的。

（作者：江苏省国资委监事会工作处）

  ：2015-10-20    稿件来源   

前言：为深入学习贯彻落实习近平总书记视察江苏重要讲话精神、认真贯彻“四个全面”战略布局、积极投身“迈上新台阶、建设新江苏”伟大实践，按照省政府常务会议精神和李学勇省长工作部署，在分管省长指导下，省国资委近期完成了《增强国有经济活力控制力影响力和抗风险能力研究》的重点课题调研。

两个多月来，徐郭平主任亲自部署，王正宇副主任牵头，抽调精干力量组成调研班子，结合工作实际制订调研方案，先后赴广东、海南、上海、浙江、深圳等省市国资委学习取经，到华泰证券总部及控股南方基金、国信集团总部及所属房地产公司龙沐湾项目现场考察，组织金融、外贸、能源、房地产等重点板块11户省属企业重要子公司主要负责人座谈交流，对各省辖市国资委工作情况进行全面调查。在此基础上，我们对近十年来江苏国有经济发展进行了回顾和分析，对新常态下发展壮大国有经济进行了研究和思考，围绕增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力形成如下调研报告。

一、全省国有经济发展取得的成效

2004—2005年省市国资委组建到位后，在出资人的有力推动下，国有企业改革发展和国有资产监督管理取得了新成效，特别是近年来在经济下行压力加大的情况下，稳增长和调结构互动并进，发展势头总体平稳、稳中有进，为全省经济社会发展作出了新贡献。

成效一：国有企业资产规模快速增长，质量效益大幅提升。到2014年末，全省国有企业资产总额达69101亿元（居全国各省区第2位），归属于母公司所有者权益达23087亿元，分别比2005年末增长5.9倍和8.1倍，年均增幅24%和27.9%。

成效二：国有企业重组整合逐步加强，布局结构不断优化。到2014年末，全省79%的国有企业资产集中在社会服务、房地产、交通运输和工业四个行业，资产总额达5.5万亿元，一般竞争性领域的资产数量逐年下降，基础设施、能源资源、公共服务、金融投资、战略性新兴产业等领域的资产数量不断上升，初步形成与其他所有制企业的差别化竞争。

成效三：国有企业深化改革持续推进，经营机制日益完善。2005年初，全省国有企业中约一半为非公司制企业，到2014年末，这一比重降到15%左右，按照《公司法》登记运行的国有企业占绝大多数，省级国有企业全部完成集团层面公司制改革，以规范董事会建设为核心的法人治理结构不断完善。

成效四：国有资产管理体制建立健全，监管效能显著增强。到2014年末，省市国资委监管企业资产总额超过省市两级国有企业资产总额的90%，制订出台了产权管理、业绩考核、收入分配、投资管理、国有资本经营预算管理等一系列规章制度，基本实现国资监管领域全覆盖，促进了国有资产保值增值。

成效五：国有经济重要作用不可替代，服务全局贡献突出。到2014年末，全省就业人口达4760.8万人，全年完成公共财政预算收入7233.1亿元；全省地方国有企业从业人员达82万人，全年上交税费总额591.9亿元，以1.7%的就业人员创造了8.2%的财政收入，加上央企子企业在内的各级各类国有企业共创造了全省20%的地区生产总值。

二、全省国有经济发展存在的问题

近十年来，我省国有经济发展取得的成绩是有目共睹的，但问题也普遍存在，有些是历史遗留下来的，有些是发展过程中新出现的，总的来看，主要表现在以下六个方面：

问题一：对地方发展国有经济理解有误区，思想认识有待进一步统一。一是一些舆论片面的、不合时宜地把国有企业存在的问题简单归结为所有制问题，不负责任地得出“国有企业搞不好”的错误结论。二是对国有经济在经济社会发展中的贡献视而不见，把发展国有经济与发展非公有制经济对立起来，把发展国有经济看成“与民争利”。三是一些地方对要不要发展国有经济在认识上出现偏差，对搞好国有企业缺乏信心，国有企业改革发展工作没有放上重要的议事日程。

问题二：国有企业资产质量还不够高，盈利能力有待进一步增强。全省国有企业负债总额长期偏高，连续多年以超过20%的速度递增，到2014年末，负债总额达43521亿元，同比增长28.9%，负债增幅高于资产增幅5.2个百分点，少数企业债务风险较大，一些企业盈利能力不强，个别企业连续多年亏损。

问题三：国有经济布局结构还不够合理，资源配置有待进一步优化。依据国民经济行业分类标准，全省国有企业共涉及16个行业，行业分布过于分散，先进制造业、战略性新兴产业等领域的国有企业数量较少、规模实力不强，缺少在全国同行业具有较强影响力的大企业集团，对经济发展全局的带动力有限。

问题四：现代企业制度改革还不够深入，公司治理有待进一步规范。到2014年末，全省国有控股股份公司总数（包括上市公司）占全省国有企业的比重只有4.4%，股份制没有成为国有企业的主要实现形式，资产证券化水平与我省国有经济在全国的地位以及广东、上海等省市相比存在较大差距。

问题五：国有企业内部管理机制不够健全，管控能力有待进一步提高。部分企业“重经营、轻管理”、内部管理粗放、管理基础薄弱、管理机制僵化等现象还具有一定普遍性，人员不能合理流动，职务能上不能下，职工收入与市场化要求差距较大等问题影响了活力发挥。

问题六：国有资产出资人制度落实还不够到位，管理体制有待进一步完善。全省13个省辖市中，还有2个市国资委没有独立设置，6个市国资委没有设立党委，组织机构不健全，难以全面履行国有资产出资人职责。

三、增强国有经济活力控制力影响力和抗风险能力的建议

市场经济条件下的国有企业发展和国有资产管理，是世界性的课题，也是世界性的难题，至今没有形成一套完全成熟的、可资复制的标准模式。关于新常态下，如何把国有企业做强做优做大，增强国有经济活力控制力影响力和抗风险能力，我们从江苏实际出发作了认真思考，提出如下建议：

建议一：在深刻把握增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力内涵的基础上统一思想认识，坚定加快国有企业改革发展的决心和信心。习近平总书记强调，国有企业关乎国家经济命脉，关键时刻还得靠他们，不仅不能削弱，而且要加强；要坚定不移把国有企业做强做优做大，不断增强国有经济活力控制力影响力和抗风险能力。“四个力”涵盖了国有企业改革发展经营管理各个方面，是国有企业改革发展的出发点和落脚点。我们必须统一思想认识，切实把握“四个力”的内涵：增强活力，关键是要从体制机制入手，通过深化改革，建立起适应市场经济发展的一整套体制机制；从人才队伍入手，让优秀人才引得进、留得住、用得好。增强控制力，关键是要使国有经济整体在关系区域经济发展的重要行业和关键领域，占支配地位，起支柱作用，有重要的主导权和话语权；提高单个国有企业自上而下的控制力，加强集团总部对下属子公司的战略管理，保障企业稳健发展。增强影响力，关键是要发挥国有企业对区域经济发展的支撑保障和引导带动作用，同时在贯彻党委、政府决策部署上率先而为，在体现党委、政府施政意图的领域加大投入，在履行节约资源、保护环境、促进就业等社会责任方面积极担当，对经济社会发展全局产生积极重大影响。增强抗风险能力，关键是要确保国有经济整体具备抵御经济下行压力、承担急难险重任务的能力，在各种危机和挑战面前站得稳、顶得住，为整个国民经济发展提供举托和保障；确保单个国有企业具备管控投资、市场、财务、贪腐等各类风险的能力，准确发现、及时排除风险隐患，防止国有资产流失。

建议二：根据实际把握定位，做强做优做大国有企业。受所处层级不同、经营内容不一、经济实力迥异等因素影响，国有企业之间存在较大差别。我省国有企业要最大限度发挥国有企业作用，必须找准功能定位，认识新常态，适应新常态，引领新常态，把优质资源投向最能体现国有经济优势的领域，走与其他所有制企业错位竞争的发展道路。总体上看，全省国有企业要着力强化基础支撑、公共服务、战略引导三大功能，利用新建或改建国有资本投资公司的契机，推动国有资产进一步向基础设施、能源资源、公共服务、金融投资、战略性新兴产业等领域集聚，充分发挥国有企业的支撑保障和引导带动作用。

建议三：推动国有资产功能性重组，培育在全球具有较强影响力的一流企业集团。我省国有企业要通过有针对性的重组整合，加快其做强做优做大的步伐。徐工集团、无锡威孚、苏州金龙、盐城悦达等位于全国行业领先地位的大型制造业企业，囿于市级层面已经很难以为其配置更多、更优质的资源，应当探索通过资产划拨、股权调整等方式上收省级管理，在更高层面、更大范围内配置资源，以全球化视野，以更加积极主动的开放姿态，坚持创新驱动发展、经济转型升级，以市场化、专业化、国际化为导向，融入全球产业分工，顺应数字化、网络化、智能化发展趋势，加大投入，积极参与“互联网+”行动计划，推动移动互联网、云计算、大数据、物联网等与战略性新兴产业、现代服务业、先进制造业结合，互相支撑、深度结合、共同升级，构建“国外先进技术+国内产业化能力+国际国内市场”的新型企业合作形式，有效发挥协同效应，加快向产业链价值链高端攀升，提高市场竞争力，加快培育全国性乃至国际化的企业“航空母舰” 和产业集群。

建议四：组建国有资本运营平台，构建优化调整国资布局结构的长效机制。党的十八届三中全会“决定”提出，组建若干国有资本经营公司，这是新一轮国有企业改革的重要任务。按照省委、省政府2014年9号文件部署，要抓紧构建省级国有资本运营公司。参照浙江省将原（注册资本1000万元）浙江省综合资产经营有限公司（增资到17亿元）更名为浙江省国有资本经营有限公司的做法，该公司注册资本应当在10亿至20亿元之间，不设行政级别，根据省国资委授权，按照资本保值增值和流动的属性，构建优化调整国资布局结构的长效机制。

建议五：放大一流企业金融资本优势，推动国有企业调整转型。转型工作极具挑战性，在重要阶段和关键环节需要大量资金作为基础，只靠企业自身积累往往力有不逮。现实中，产融结合是解决资金短缺的一条有效路径，实体企业通过与金融机构产生协同效应，可以获取更大的资金支持。目前，我省地方金融企业盘子较大、基础较好。华泰证券、江苏高科技投资集团等全国一流的金融、证券、创投机构，以及江苏信托、弘业期货、金融租赁等一批颇具实力的企业，可以把金融资本优势进一步放大，为产业资本提档升级、做大做强提供强有力的支撑。此外，设立江苏省国有企业改革发展基金，主要以增量式改革做大蛋糕，支持企业改革创新、产业升级，不失为一种有益探索。

建议六：以上市为主要实现形式，稳妥发展混合所有制经济。鉴于目前中央要求和我省实际，推动企业上市，打造规范透明的公众公司，应当是发展混合所有制经济的优先选项和主要实现形式。全省有条件的国有企业要在确保国有资产保值增值的前提下，积极引进战略投资者，充分利用境内外各类资本市场，抢抓国家扶持新三板的战略机遇，走整体上市或核心资产、核心业务上市的道路，更多通过资产证券化的方式发展混合所有制经济。

建议七：建立符合我国国情的现代国有企业制度，增强公司治理有效性。国有企业必须走出认识上的误区，始终立足我国基本的政治、经济、社会制度，充分考虑在领导人员任免、董事会成员产生等方面与民营企业、外资企业的不同，尤其不能离开党的领导空谈现代企业制度建设，否则只能是缘木求鱼、到处碰壁。在此基础上，国有企业要探索建立务实可行的治理架构，加强党的领导，规范领导体制，理顺领导关系。基于国有企业的基本属性和本质特征，应当将企业内部各主体的权责界定为：党委顶层设计、董事会决策、经营层实施执行、纪委和监事会监督、工会和群团组织共同参与支持，同时建立权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的有效制衡机制。这种“五位一体”的治理架构，包含继承和创新，符合我国国情和国有企业实际，体现党的领导和市场经济取向，也与其他组织的政治架构相匹配，应当在全省推行落实。

建议八：以风险管控为重要目标，提升国有企业管理现代化水平。当前，国际经济增长乏力，国内经济下行压力加大，不确定、不稳定因素很多。全省国有企业要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展，加快建立完善总法律顾问制度，把总法律顾问制度纳入公司章程，提高总法律顾问和法务人员的专职化比例，提升重大经营决策、重要经济合同和规章制度的“三项法律审核”质量，健全法制工作制度体系，加快法治国企建设，为企业稳健发展提供法律保障。以资金管理为龙头、以成本控制为重点、以信息化为手段，全面建立风险管理制度和组织体系，加大风险多发领域的排查力度，加强基础管理和制度执行力建设，提升集团总部对下属子公司的管控能力，切实防止因经营理念严重偏差、重大决策严重失误发生风险。

建议九：规范国有投融资平台建设，走实体化、产业化发展道路。现阶段，我国经济社会发展是以政府为主导，城乡基础设施、公用事业等领域的投资建设大部分由地方政府承担。地方政府主要通过组建投融资平台进行间接融资，以此来解决庞大的资金缺口。地方政府要高度重视投融资平台建设，短期看，要合理控制企业的投资节奏和融资规模，建立适当的财政补偿机制；长期看，要从根本上改变企业的经营方式，走实体化、产业化的发展道路，建立科学高效的盈利模式，取得稳定持续的投资回报，这样才能有效解决投融资平台有资产没效益、借新贷还旧贷等突出问题。

建议十：建立长效激励机制，打造国有企业人才高地。企业之间的竞争，表面上看是产品和服务的竞争，深层次看是技术和管理水平的竞争，归根到底还是人才的竞争。我省地处经济发达的长三角地区，无论是省级国有企业，还是市县国有企业，对人才竞争都有直接、严峻的感受。总体上看，对竞争类企业，可以采取股权和现金、当期和任期奖励相结合的分配形式；对高新技术和创新型企业，可以实施科技成果入股、专利奖励的激励方式；对创投企业，可以允许建立项目团队跟投机制。通过灵活多样的激励制度设计，为吸引人才、留住人才提供有力保障。

建议十一：完善国有资产管理体制，以管资本为主加强国有资产监管。一是精简规范出资人管理事项。要在建章立制上做加法，在审批权力上做减法，抓好产权，下放事权，做好出资人应该做的事，放掉出资人不该做的事，更加注重运用法律手段，通过公司章程和公司治理结构履行出资人职责。二是改进经营业绩考核和薪酬管理制度。根据不同企业功能定位，研究制订企业经营业绩分类考核、领导人员薪酬分类管理等实施办法，积极推进分类监管。三是整合各类监督力量。把产权管理监督、财务审计监督、纪检监察监督、监事会监督有机结合起来。完善外派监事会制度，落实监督责任，重视发挥监事会常驻企业的优势，尽可能做到监管企业全覆盖。四是完善县级国资监管体制。要紧密结合地方实际，继续探索科学有效的国资监管模式，国有资产总量较大、国有经济基础较好的县区，可以参照省市国资委组建方式，设立独立或相对独立的出资人机构，对本级国有企业履行出资人职责。

建议十二：加强党的领导，发挥国有企业党组织的政治优势。坚持党的领导，把党组织融入公司治理结构是国有企业的重大特色和独特优势。要把这个优势发挥好，全省国有企业必须加强党组织建设，推动企业党委中心组学习规范化、制度化，以服务型党组织建设为抓手，夯实基层党组织建设和党员教育管理工作，把党建工作融入企业生产经营，保证党组织监督党和国家方针政策在本企业得到贯彻执行。

（作者：江苏省国资委综合处（政策法规处））

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前言：国有企业作为我国国民经济的重要支柱，在我省经济建设、发展中发挥着十分重要的作用，但近年来国有企业在改革、发展过程中频频发生国家工作人员实施贪污贿赂犯罪，不仅造成了国有资产的大量流失，更是扰乱了正常生产经营秩序，阻碍了国有企业的健康、持续发展。故特对我省检察机关反贪部门2013年至2014年查办国有企业与国有资产管理领域贪污贿赂犯罪情况进行调研分析，以进一步加大惩治和预防国有企业与国有资产管理领域贪污贿赂犯罪力度，服务保障“新江苏”建设大局顺利推进。

一、基本情况

2013年1月至2014年12月，全省检察机关反贪部门共查办国有企业（以下简称国企）与国有资产管理领域贪污贿赂犯罪494人，占同期立案总人数的15.3%。其中，从涉嫌罪名来看，涉嫌贪污罪128人，受贿罪 288人，单位受贿罪3人，行贿罪16人，单位行贿罪2人，挪用公款罪54人，私分国有资产罪3人；从嫌疑人的级别来看，科级干部169人，处级干部 62人，厅级干部8人，分别占查办该领域人数的34.2%、12.6%、1.6%；从立案金额来看，50万以上特大案件160人，涉案金额高达4亿6千万元；从发案行业看，主要涉及银行系统53人，建筑企业45人，房地产开发企业23人，煤炭企业23人，石化系统23人，电力系统21人，邮电系统企业12人，矿产开发企业8人，冶金行业企业6人，其他国有公司企业221人等。

二、案件特点

1.涉案人员多为国有企业主要负责人或高管人员。从查处的国企工作人员情况看，科级以上领导干部239人，占该领域同期立案人数的48.4%，其中厅级干部8人。担任实职的国有企业领导干部、企业高管在企业或部门中不同程度地掌握人财物的决策权和处理权，客观上为其犯罪提供了职务上的便利条件。如江苏省新世纪盐化集团有限责任公司及其下属公司，从公司负责人、搬迁工程的副总经理到设备采购、基建招标小组的负责人等，共有6名处级干部、1名科级干部因受贿被立案查处，呈现“塌方式”腐败。

2.涉案数额高，单笔受贿数额巨大。立案数额超过100万元以上的103人，其中1000万元以上的8人，最大的涉案数额超过亿元。如镇江市产权交易中心主任、总经理兼任镇江市国有资产投资经营公司副总经理、江苏省江南拍卖有限公司总经理冯智皓涉案金额累计高达2.48亿元，其中挪用公款2.063亿元、贪污4800余万元、受贿18万元，属于典型的“小官大贪”情况。从查办案件的情况来看，几万元已经不能满足少数人员的贪欲，单笔受贿数额越来越大。如淮安市现代商务集聚区管委会副主任、清浦区城市经营管理有限公司总经理李兵单笔收受他人贿赂300万元，成为淮安建市以来单笔收受他人贿赂的最高值。

3.群体腐败现象突出，社会影响恶劣。该领域所查办的贪污贿赂犯罪案件，往往是多人合谋作案，上下勾结，呈现出“集团式”腐败的新特点。据不完全统计，查办的涉及国有企业贪污贿赂案件中，有70％的案件为窝案串案。如常州检察机关反贪部门共查办国企领域贪污贿赂案件44件，其中窝串案达31件；宿迁市院查办了原泗阳棉花原种场党工委书记、管委会主任胡继林挪用公款6180余万元，并查处窝串案件4件4人。国企负责人、关键岗位人员掌握的资金量大，一旦受贿为他人谋取利益，往往给国家带来严重经济损失，造成严重后果。如中国农业银行股份有限公司太仓南郊支行原行长曾熠收受某公司负责人贿赂后，明知该公司的经营状况不佳，亏损严重，仍然违规发放巨额贷款，后该公司负责人因经营不善携款“跑路”，造成发放的近亿元贷款成为不良资产，给国家造成巨大损失。

4.犯罪手段日趋智能性化、隐蔽化。随着对职务犯罪打击力度的加大，涉案人员的作案手段“技术含量”逐渐提高，越来越狡猾，越来越隐蔽。有的用合法的形式掩盖违法犯罪的目的和实质。如盐城市面粉厂总经理孙长进和会计李平利用企业改制之机，隐瞒“甲子粮”（国家应对战争、突发事件或者重大自然灾害等特别储备的粮食）储存事实，达到非法占有国有资产目的。由于手段隐蔽，仅凭账目检查和审计一时难以发现其犯罪。

三、发案环节

（一）国有资产管理方面

产权交易中心、国有资产经营公司、城市经营资产公司等主体作为国有资产的主要管理者，对国有资产的保值增值负有经营管理责任，对国有资产的使用有着绝对的控制权，但由于缺少监督，部分领导干部把国有资产作为自己谋取私利的工具。如近年来淮安市检察机关反贪部门共查办发生在城市资产经营有限公司的贿赂案件6人，其中三人为单位“一把手”，主要是利用跟踪服务招商引资、协调办理贷款等职务便利，为他人谋取利益，从中收受贿赂。

（二）企业改制重组方面

在国企重组、改制、破产、转让、租赁和承包经营过程中，采取故意隐瞒、虚假评估、低估等手法侵吞、转移、隐匿国有资产，数额巨大。如江苏阳春集团有限公司法人代表孙长进、副总经理唐根华利用企业改制之机，采取隐瞒收入、虚增负债的方式隐匿国有资产，不列入转制评估范围，侵吞国有资产830余万元。有的利用国企改制之机，以虚设债务、虚假诉讼的方式侵吞国有资产。如原镇江市安装工程公司总经理钱进在企业进行转制过程中，在明知贷款担保债务580余万元不会发生的情况下，仍安排公司财务人员以有担保损失的名义予以提留，核减了安装公司净资产，后骗取安装公司原上级主管单位同意，将这580余万元转为改制后公司所有。有的在国有企业改制过程中，为请托人谋取利益，收受巨额贿赂。如镇江市国有资产监督管理委员会主任、党委书记尤廉利用职务便利，在企业改制方面，为他人提供帮助，非法收受他人财物达400多万元。

（三）工程建设、招标、物资采购等方面

由于国有企业在发展过程中，需要扩大厂房、购买先进设备、材料等，往往会投入大量资金，而工程建设、招标、采购等环节很容易发生权钱交易的犯罪行为。如南京市秦淮区河西新城建设发展有限公司副总经理兼办公室主任胡碧波，要求南京珍爱建筑工程有限公司将该公司在新城公司所承接工程的工程款，按照一定比例返现给新城公司，用于处理新城公司节日走访相关单位和人员等费用支出，先后共向南京珍爱建筑工程有限公司索要现金300余万元，涉嫌单位受贿罪。此外，国有企业物资设备采购往往适用“价低者中标”的原则来确定中标者，由此催生了一种新的“权钱交易”，即部分供应商和公司负责进货的管理人员相互勾结，采用先供货，后订立合同的方式，规避招标程序，再持续向相关人员行贿以“追加”订单。如电缆供应商张旭东在中标江苏格林艾普化工股份有限公司相关电缆项目之后，通过持续向该公司副总经理朱锡文、部门副经理杨加清等人行贿，经由上述人员的审批，又“追加”了数千万元的电缆，致使电缆采购成本虚高，远远超过市场正常价位，给国家造成了重大损失。

（四）银行贷款方面

企业要发展，就需要银行贷款支持，负责银行贷款业务的相关人员在为企业提供帮助的情况下，收受贿赂。2013年至2014年全省反贪部门在银行系统共查办贪污贿赂犯罪53人，其中贿赂犯罪占了九成，主要集中在贷款的授信、审批、放贷方面。如中国农业银行副行长杨琨就是利用职务便利，为企业在贷款过程中提供帮助，收受了人民币3000多万元的巨额贿赂。

四、国企和国有资产管理领域职务犯罪易发多发的原因

尽管目前我国新老国有企业或按照《公司法》的规定建立了公司治理结构，或按照《公司法》进行了公司化改造，但从反腐败实践来看，国有公司的治理结构在遏制腐败方面还存在很多不足。

（一）法制观念淡薄，缺乏廉洁自律意识。从查处的国企领导案件看，犯罪嫌疑人普遍缺乏廉洁从业意识，个人自律意识较差，存在“靠山吃山”、“雁过拔毛”等错误思想，有的作案时间长达十余年，有的受贿次数达几十次，有的和其所负责业务的大部分客户存在不正当经济往来，有的中层干部在拿着企业数十万元年薪的优厚待遇情况下仍管不住自己的手，把不住廉洁自律防线。

（二）权力过于集中，极易造成权力滥用。反腐实践证明，绝对的权力意味着绝对的腐败，我省国企领域中的腐败现象也是这种规律的体现。一方面，由于关键岗位和关键环节权力过于集中，尤其是一把手的权力过大，身为单位领导或主要业务分管领导，对单位的整体经营或主要业务有决策和管理的权限，支配着大量资源，最容易成为行贿人员的“围猎”对象。另一方面，在企业中追求物质激励的文化倾向明显高于国家机关，国企领导和关键岗位的管理人员也更容易受到金钱利益的侵蚀诱惑。这两个方面的因素导致了公司股东会、董事会、监事会等公司治理结构的功效得不到有效发挥，公司领导在物资采购、产品销售、工程发包过程中，搞“暗箱操作”、权钱交易，侵害国企利益。

（三）监督机制流于形式，监督效果不明显。随着市场经济的发展，大型国有企业、集团公司，为广泛拓展业务、壮大自身实力，在各地设立子公司、分公司等各级分支机构的现象普遍存在，但由于公司层级较多，普遍存在监管远，监管软的问题。此外，随着“放权让利”改革的推进，出现国有企业多家管理、无人负责的局面，企业主要管理者和经营者既缺乏必要的产权制度的约束，又不必顾虑承担国有资产经营风险责任，加上企业内部纪检、监察体制存在弊端，不能很好地对企业经营者在经营中的违纪违法行为实施有效监督，使企业的经营者能够运用其掌握的经营决策权，以侵害所有者权益为代价来实现个人或小团体利益的最大化，为职务犯罪大开方便之门。

（四）立法不完善导致打击不力。目前国企改制方面的法制尚不健全，一方面，改制中的职务犯罪会涉及到法律的各个方面，改制中发生的职务犯罪又与改制中存在的其他问题纠缠在一起，实践中对发生的某些违法违纪问题是否作为犯罪处理容易产生不同意见。另一方面，刑法在修订时，国有企业改制中的一些问题尚未暴露，之后又没有具体的司法解释出台，因此在适用法律上存在一定分歧，从而引发了对改制中职务犯罪的查处态度是采取从严还是从宽的争论。立法的疏漏、司法解释的不统一让法律界限和标准模糊，也给办案带来一定的困难，给犯罪分子规避法律提供了机会。

五、遏制国企和国有资产管理领域职务犯罪的对策和建议

（一）强化廉洁从业意识。在当前，国有企业内部监督制约机制一时无法健全的背景下，进一步强化对国有企业领导和关键岗位人员的廉洁从业意识的教育非常重要。一是要加强理想信念教育和艰苦奋斗教育，使国企干部增强抵御各种腐朽思想和生活方式的能力，始终保持良好的道德情操，廉洁自律，洁身自好。二是要加强法律教育，使国企干部增强法律意识和自我监控、自我约束的能力。三是要加强对重点领域、重点部位人员的教育，在腐败现象高发区域构筑警戒线。当前主要是金融、证券、房地产、土地批出租、建筑承发包等领域和企业对经济运行有调控权的重点部位人员。

（二）进一步健全国企内部治理结构，规范权力运作。预防国企职务犯罪，必须进一步规范国有公司内部法人治理结构，着重按照法律法规规范国企的职权和责任，解决好其在“权、钱、人”等方面的家长式管理模式。一是要坚持法人治理结构的完整性，明晰企业权力机构(股东会)、决策机构(董事会)、监督机构(监事会)、执行机构(经理层)的权力和责任。二是采取“双向进入、交叉任职”的办法，从组织结构上确立企业党组织与企业法人治理结构的关系，保证企业党组织为搞好监督，参与重大决策，发挥政治核心作用创造条件。三是明确每个企业领导人员的权力行使程序，恪守重大问题必须“集体决策”的原则，特别是物资采购、工程建设、大额资金的运作等容易发生权钱交易的问题，必须经过集体决策。

（三）加大查处力度，增强对职务犯罪的震慑力。查处职务犯罪是预防和减少腐败的重要手段。不断加大查处力度，提高侦查水平和技术手段，打消部分有犯意的人存在“腐败收益大于风险”的侥幸心理。要加大追缴赃款和经济处罚的力度，不让腐败分子从自己的违法犯罪中获利。加大媒体宣传力度，对其本人和其他潜在的犯罪分子形成强大的社会舆论压力，使犯罪分子付出沉重的精神代价和经济代价，从而达到警示教育目的。

（四）推进检企合作预防。习近平总书记曾深刻指出，“预防职务犯罪工作也出生产力”。遏制腐败，减少职务犯罪不能以打代防，必须打防结合。一是结合办案，举一反三，开展个案预防，协助企业整改。注意发现国有企业经营管理中易发犯罪的隐患和漏洞，并及时协助企业堵漏建制，保护国有财产安全。二是抓重点岗位人员，实施岗位预防。据分析，国企的财务、供应、销售、对外协作等重点岗位是职务犯罪的多发区，应建立健全重点岗位规章制度，规范职责，抓好“岗位”预防。三是检企联手研究预防对策，结合办案研究从机制上预防犯罪的方法，有的放矢，建立健全重点岗位规章制度，规范职责，抓好“岗位”预防。

（作者：何国祥，江苏省检察院反贪污贿赂局；朱秋卫，江苏省常州市反贪污贿赂局）

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前言：近年来，中央和地方党委、政府不断加大对“三农”工作的领导力度，取得明显成效，广大农民群众享受到社会主义新农村建设的更多成果。但是，当前涉农职务犯罪仍然易发多发，对农村改革发展稳定产生了一定影响。我省检察机关充分发挥法律监督职能，加大查办和预防涉农渎职犯罪力度，为促进农村基层反腐倡廉建设，为推进社会主义新农村建设、新型城镇化建设提供了有力的司法保障。

一、查办涉农领域渎职犯罪基本情况

2013年1月至2014年4月，我省检察机关共立案查办涉农领域渎职犯罪161件237人，立案人数占同期全省渎职犯罪立案总人数的33.9%，其中处级以上要案2人，重特大案件96件142人。我省涉农领域渎职犯罪呈现以下特点：

（一）犯罪危害后果严重

我省近年查办的涉农领域渎职犯罪共造成高达1.84亿余元的经济损失，人均渎职犯罪造成损失77.6万元，损失后果在100万元以上的有63件94人，且渎职行为造成的损失呈上升趋势，2013年为1.28亿余元，2014年1至4月份查办的涉农渎职犯罪案件损失就高达5572.65万余元，较2013年同期上升了37.5%。涉农领域渎职犯罪频发，导致一些利民惠民政策无法得到有效落实，而不法分子弄虚作假、投机钻营却获得巨大利益，影响了党和政府形象及惠农政策的效果。此外，涉农渎职犯罪还造成1人死亡、55.62亩基本农田被损坏、452.07立方米林木被滥伐的严重后果。某市农林执法大队工作人员玩忽职守致使假稻种得以顺利销售给农户最终造成427.9亩水稻绝收，以及发生在多地的“假羊肉”、“地沟油”、“病死鸡”等事件背后的渎职犯罪，不仅造成了极其恶劣的社会影响，更是严重危害了群众的切身利益。

（二）涉农补贴资金领域渎职犯罪突出

2013年以来，全省在涉农补贴资金领域查办渎职犯罪案件105件140人，占全部涉农案件的59.1%。我省检察机关已在脱贫攻坚项目补贴、农机补贴、渔船柴油补贴、种粮补贴、高效设施渔业补贴、万村千乡市场工程补贴、标准化规模养殖场改扩建补贴等二十余个涉农补贴项目中发现严重的套骗和渎职犯罪行为。2013年8月，检察机关随机抽取7个村的粮食补贴名细，均发现渎职犯罪，涉及被骗套粮食补贴资金400万元。从我省查办案件的情况来看，涉农补贴资金安全形势不容乐观。此外，食品安全（10件25人）、农业资源保护（11件24人）、征地拆迁安置（17件22人）、农业生产资料市场监管（4件7人）等也是渎职犯罪易发的领域。

（三）涉农领域渎职犯罪权钱交易潜规则盛行

2013年以来，我省查办的涉农领域渎职犯罪中，同时涉嫌贪贿犯罪的有55件65人，在专项补贴资金领域存在不同程度受贿情节的更是占到了近60%。国家各类涉农政策会为群众带来大量的实惠和便利，也让不法分子觉得有机可乘，于是千方百计地想通过各种手段获取非法利益。部分国家机关工作人员与不法分子内外勾结、沆瀣一气，为徇私情、私利而渎职犯罪的现象严重，内外形成了非法的利益共同体，通过渎职犯罪双方均能获得非法利益，导致各种制度均丧失其监管功能。如某市农业委员会原党委委员、市畜牧兽医局局长凌某某在负责省级生猪标准化规模养殖场建设等14个补贴项目时，收受贿赂180余万元，致使他人通过伪造申报材料等方式，套取补贴资金600余万元。

（四）涉案人员多为基层“一线”工作人员

在查办的涉农渎职犯罪案件中，其犯罪主体大部分（75%）为科级以下干部，主要是村（居）干部、基层政府重点岗位人员，以及涉农专项资金管理岗位的国家工作人员，绝大部分为在相关领域“一线”从事执法工作的人员，其中，涉及市级农委负责人及中层干部6人，县区农业局、水产局、渔业局等部门局长、副局长的有23人，涉及基层各类工作站站长、副站长的有41人，上述负责人占比29.5%。

（五）窝案、串案多发

去年以来，发生在涉农领域的渎职犯罪中，窝、串案件共计64件118人，占比49.8%。补贴资金发放、征地拆迁等工作的实施，环节多、部门多，单独实施渎职犯罪的可能性减少。但是有关人员往往为徇私情私利，共谋打通各个环节，从而达到获取非法利益的目的。因此，通过对一个线索或案件的查处，往往会牵出其他相关人员渎职犯罪。如检察机关在查办某市团结村拆迁项目渎职犯罪时，从一件线索入手，查办了该市经济开发区新港办事处原主任葛某某玩忽职守、贪污案，又深挖办事处及下属村组其他4名干部渎职犯罪，该案造成国家损失达644万余元。

二、涉农领域渎职犯罪原因分析

（一）法律意识淡薄，违规与犯罪混淆不清

通过对目前涉农财政补贴领域监管人员渎职犯罪分析，诱发该领域渎职犯罪的主观原因主要有：一是权力本位思想根深蒂固，依法行政意识淡薄。少数国家机关工作人员不能正确认识和对待手中的权力，无视国家法律法规和职责要求，滥用职权，徇私舞弊，最终造成严重的危害后果。如检察机关对某镇8个脱贫攻坚项目调查后发现均为虚假，共涉及扶贫资金200余万元，其中100余万元被镇政府截留使用。该镇副镇长胡某某，为个人仕途，不惜将扶贫项目作为“礼品”赠送给县政府某局长的弟弟，造成40余万元扶贫款被挥霍一空。二是对渎职犯罪了解不够全面，思想认识有误区。一些国家机关工作人员法治意识淡薄，对渎职犯罪了解不够全面，对其产生的严重后果缺乏认识，认为“钱不进个人腰包不犯罪”、“为公不犯罪”。正是这种认识上的误区，导致相关犯罪嫌疑人思想上不重视，行为上不能严格依法履职，最终造成严重后果和恶劣社会影响。如某市十二圩办事处规划建设科原科长徐某，在负责对红旗村搬迁农户补偿工作过程中，在未对农户资料、附属物补偿协议等材料进行审查核对的情况下，即在搬迁项目资金结算单上签名确认，致使他人利用虚假协议骗取国家补偿款80余万元。

（二）审批和监管工作不规范，执法随意性较大

在涉农领域渎职犯罪中，一个较为突出的表现就是相关国家机关工作人员在涉农项目实施过程中，审批和监管工作不规范，工作随意性大。主要表现在以下几个环节：

1.项目申报和审批环节。一些项目没有健全的公开申报制度，没有完善、细化的申报评价标准和方法，导致“暗箱操作”、“看人放项目”以及先批后审的“戴帽子”项目等现象多有发生。如某市农业资源开发局原局长于某，明知江苏戚伍水产发展股份有限公司因财务工作不规范被相关部门责令在3年之内不得申报任何补贴项目，仍然接受该公司董事长戚某某请托，在该公司申报2012年国家高效渔业补贴项目时，违规为其申报2012年高效渔业项目提供帮助，导致80万元补贴款被骗领。

2.监管检查环节。在项目管理中，没有形成环环相扣、可操作性强的长效管理制度，监管工作流于形式。许多项目没有投入任何资金，直接套用之前已有建设或者假借他人建设，骗取国家财政补贴。如某市宿运湖特种水产养殖专业合作社于2012年申报养殖基地项目后，没有认真按照项目协议书和配套资金要求进行建设，而是利用政府投资兴建的路渠、原有的防护栏等冒充新建设施，并伪造施工工程合同和采购合同等材料，套取省级高效设施渔业补贴100万元。

3.项目验收和资金拨付环节。一是以内部验收、书面验收或抽查验收代替专家验收、现场检验、全面验收。如淮安等地区在高效设施渔业补贴验收中普遍以开座谈会、听汇报、观看录像、审查书面材料等方式代替现场验收，工作形式化严重，无法有效发现弄虚作假行为。二是资金拨付随意性大，制度性漏洞突出。因科学决策机制不够完善，负责人在验收项目、拨付资金过程中掌握“话语权”，渎职造成国家损失的几率较大。如某县检察院查办的县水产局局长王某某滥用职权案中，王某某明知江苏洪泽湖食品有限公司申报的出口水产品基地建设项目没有按规定进行实际投入和实施建设，仍违规同意企业项目资金拨付申请并在财政农业专项资金报账拨款申请表主管部门一栏签字同意，造成国家补贴资金损失计79万余元。三是对补贴资金下发后的用途、成效很少有针对性监管措施，形成资金下发后监管“放羊化”现象。

（三）基层部门组织管理制度不健全，依法依规履职自觉性不强

组织管理制度不健全，民主决策机制不严格执行，为作案人员提供了便利条件。一些地方在涉农项目的监管工作中，负责项目的审报、初核、验收、日常检查监督等工作常由同一人负责，造成“运动员”和“裁判员”为一体的权力架构，致使监督工作虚化。如先后担任某镇企业动迁办主任的姚某某、严某某，在负责全镇企业动迁工作期间，明知辖区内相关人员以虚假企业申报拆迁补偿，仍违规为10余家虚假企业办理了动迁补偿手续，致使公共财产损失621.6万余元。此外，部分乡镇站所和大多数村委会缺乏完善的财务制度，钱账不分、收支无账、管理混乱。如检察机关办理的池某某玩忽职守案，池在任某街道经管站站长期间，未认真履行内部财务管理规定，财务管控流于形式，致使其个人名章和经管站财务专用章经常掌握在副站长朱某某手中，最终导致朱某某多次挪用经管站代管的村集体资金260余万元。

（四）政务公开不够透明，外界监督制约不到位

目前，虽然大多数政府机关和基层自治组织都建立了政务公开制度。但一些涉农领域中，真正将这一制度落实好的并不多，“政务公开”、“财务公开”流于形式，甚至有的是“有选择性”的公开，有的对“关系户”提前公开，有的不公开，有的搞“半公开”，有的搞群众“看不懂”的公开等，为他人套骗专项资金提供便利，导致群众的知情权得不到保障，更无从谈监督。如检察机关在查办粮食补贴领域案件时发现，多数地区对补贴资金的发放明细根本没有公示，或者仅是张榜拍照后即撤下，该项补贴在一些地区长期“暗箱操作”。缺乏统一有效地外界监督，导致相关问题不能及时被发现，从而也难以有效制止违法犯罪行为的发生。

（五）地方和部门本位主义严重，放松对专项资金的监督检查

个别领导干部过分强调地方利益、部门利益和小集体利益，轻视甚至无视如财政补贴等涉农政策的功能。有的将财政补贴款、上级拨付的补偿款视为“小金库”的主要来源；有的将套骗财政资金行为视为减轻地方财政负担的手段；有的没有树立正确的政绩观，为虚假政绩而故意纵容套骗财政补贴、违规拆迁等行为。如检察机关查办的一起案件中，企业主长期与某地渔政站相关人员存在现金、烟酒等不正当经济往来，在项目资金下发到企业后，部分补贴资金还以赞助款名义返还渔政站用于违规购买车辆使用。这也是我省涉农领域渎职犯罪高发多发、屡禁不止的重要原因。

三、加强惩治和预防涉农渎职犯罪的工作建议

（一）加大打击和预防力度，从源头上有效遏制涉农渎职犯罪

有案必查、有腐必惩，才能保持对腐败的高压态势，才能进一步遏制和预防职务犯罪。在当前我省涉农领域渎职犯罪高发，群众反映十分强烈的形势下，严肃查办渎职犯罪行为，形成强大震慑力是非常必要的。同时，积极延伸预防职务犯罪的触角，紧密结合执法办案工作，提出有针对性的检察建议，做好“一案一分析，一案一预防”工作，加大对类案、个案分析，深入剖析涉农领域渎职犯罪产生的原因、特点，有针对性地提出工作建议，积极为地方党委、政府及相关职能部门开展行业治理提供决策依据，运用典型案例开展警示教育，引导有关国家工作人员和农村基层组织人员正确对待和行使手中的权力，筑牢拒腐防变的思想防线，遏制和减少农业系统渎职犯罪的发生，以检察工作实效服务、促进和保障“三农”政策落实，让群众得到实惠实利。

（二）规范完善制度，建立健全科学的补贴管理模式

针对目前涉农补贴领域渎职犯罪突出的现实，有必要加强对补贴制度的研究，健全补贴规范制度，将财政补贴纳入法治化管理轨道。一是深入基层，对政策性财政补贴的用途、成效等进行调研、评估，优化补贴的种类、程序和标准，成效不明显或已无实际价值的补贴要取消，发放程序、对象、标准不科学的要及时调整。二是完善考核评价体系建设。增加补贴实效在考评中的比重，不能单纯以完成指标数作为考评的主要依据。三是探索建立政府出资、市场运作的财政补贴运用模式，减少政府的直接干预，增加财政补贴的透明度等。四是建立项目初审、上报、验收、资金使用监管等环节管理、监督机制，防止由于权力过于集中而形成不正当利益群体。五是加强省、市级职能部门在项目审批、验收等方面实质审查的职责，防止形式审查导致“人人管、人人都不管”的情况。六是尝试建立独立的专家审核和验收制度。

（三）全面推进信息公开制度，依法、全程、全面公开涉农工作

一是充分保障群众的信息知情权，增加政策的群众知情度、知情面和可监督性。政府职能部门应加强政策的宣传，让群众了解政策、见到政策实效，财政部门要及时公布各类资金的发放明细，自觉接受监督，以公开的工作方式促进公正的政策实施效果。二是注重基础信息的采集，定期核查、检查，确保信息完整、真实、准确。如粮食补贴或征地拆迁补偿等的基础数据要及时更新，不能以多年前的田亩数来发放补贴。三是保障合理的信息公开期限和信息内容稳定性，保证农业行政执法工作能有效地延伸至农业领域各个方面。四是注重多渠道公开补贴信息。在条件许可的地区，要积极探索农业政策制定、实施的听证制度。

（四）增强部门合作，加强外部监督

我省涉农工作目前仍以行政机关内部监管为主，在这一权力运行过程中，如果缺少有效的外部监督，权钱交易、暗箱操作将难以避免。我们建议要强化外部监督的力度，一是加强过程监督，保障纪检、审计和检察机关获得充分信息。检察机关在办案中发现，一些地方在涉农资金管理中搞信息壁垒，内外“两本账”的情况时有发生，有的甚至以种种借口拒绝检察机关调取申报材料和资金名细等。建议专项资金的发放、最终使用情况定期抄报同级纪检、审计和检察机关。二是加强联合执法检查。省、市级财政部门、政府职能部门和审计、纪检监察和检察机关可立足各自职能，每年选择几个领域对依法行政的落实情况进行联合执法检查。三是积极搭建社会公众参与管理、监督平台，真正将社会监督、媒体监督等外部监督机制落到实处。四是完善乡镇站所等基层政府部门和农村自治组织财务制度，认真执行财务审批和内外部监督机制。五是建立群众评议工作制度，定期对基层各级组织和各项专门工作进行群众评议，检验各项政策在农村的落实效果。

（作者：周俊梁，江苏省人民检察院反渎职侵权局；刘祥伟，江苏省人民检察院反渎职侵权局）

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前言：近年来，我省检察机关反贪部门聚焦人民群众反映强烈、问题突出的征地拆迁、医疗卫生、教育就业、社会保障、食品药品安全和扶贫开发等民生领域，坚持“老虎、苍蝇”一起打，查办了一批大案要案，切实维护了人民群众合法权益。故特对2013年至2014年全省查办民生领域贪污贿赂犯罪的情况进行调研分析，以进一步大力惩治发生在民生领域的腐败现象。

一、基本情况

2013年1月至2014年12月，全省检察机关反贪部门在征地拆迁、医疗卫生、教育就业、社会保障、食品药品安全、扶贫开发等六大民生领域共立案查办贪污贿赂犯罪717人，呈现出多发、高发的态势。从涉嫌罪名来看，涉嫌贪污罪222人，受贿罪 292人，单位受贿罪13人，行贿罪85人，单位行贿罪14人，对单位行贿罪10人，挪用公款罪80人，私分国有资产罪1人；从嫌疑人的级别来看，科级干部165人，处级干部35人，分别占该领域查办人数的23%、4.9%；从立案金额来看， 50万以上特大案件217人，涉案金额高达4亿余元。

二、案件主要特点

1.贪污、挪用、集体私分类犯罪比例较高，且金额较大。2013年至2014年，全省检察机关反贪部门在民生领域共查办贪污、挪用公款、私分国有资产三类犯罪303人，占查办该三类犯罪总人数的28.9%。这主要与近几年全省各地加大对民生领域资金投入和项目补贴有关。建设规模不断扩大，专项资金项目不断增多，补贴发放渠道变多，经手人员和监管人员利用职务便利，通过私自截留、虚报冒领、虚列开支等手段，将补贴款占为己有或是挪作他用，造成国家补贴资金大量流失，妨碍了国家惠民政策的真正落实，损害了广大群众的切身利益。这三类犯罪的涉案金额也很高，50万元以上的特大犯罪113人，占整个民生领域查办50万元上人数的52.1%；而100万元以上63人，占整个民生领域查办100万元以上案件的六成之多。

2.涉案人员职级低，基层组织工作人员犯罪高发。民生领域贪污贿赂案件多由市级院和县区院查办，其中县区院查办了该领域98.4%的贪污贿赂犯罪。县区院查处的基层组织工作人员虽然职级不高，但其从事的工作与群众生活密切相关，所涉职务犯罪直接损害到群众的切身利益，极易造成社会不安定。据统计，在民生领域共查处乡镇站所工作人员贪污贿赂犯罪127人，占民生领域立案总人数的17.7%；村党支部书记、村委主任及其他基层组织工作人员涉案人数为211人，占民生领域立案总人数的29.4%。少数基层干部利用职务便利贪污受贿，严重侵害弱势群众权益，案值虽然不大，但社会影响恶劣。如兴化市垛田镇王横村原村支书王顺庭，在负责审核上报和协助发放低保金过程中，采取隐瞒和欺骗手段，持续8年42次截留低保户“养命钱”近3万元。

3.窝案串案居高不下，群体性腐败呈多发态势。窝案串案占很大比重，在共同经济利益链条的驱动下，贪污贿赂职务犯罪暴露出上下勾结、内外联合、权钱交易、合谋作案的苗头。其中既有行贿人多头行贿或受贿人多头受贿的案件，也有“合谋串通、抱团腐败”的案件，在办案中体现为一端一窝、一查一串。尤其是贪污案件，几乎每案都是共同犯罪。如盐城大丰市院查办的江苏银都棉麻公司征地拆迁补偿款窝串案，涉及了公司总经理、副总经理、办公室主任、公司财务科长、会计、仓库副主任等6人，呈现出犯罪的群众体、系统性。

4.发案领域集中，关键岗位贪污贿赂犯罪易发。在民生领域贪污贿赂犯罪的发案领域相对集中，征地拆迁、医疗卫生和教育就业位居前三位，分别查处了338人、162人、109人。而在征地拆迁补偿、社会保障、专项款物管理等领域，负有管理、分配、直接经手专项资金职责的岗位是该领域职务犯罪易发、高发的环节。由于缺乏健全合理规章制度和有效监督制约机制，上述岗位在相关资金运转流程某一环节的权力极易失去控制。如陈汉林在担任徐州邳州市发改委主任、邳州市卫生局局长期间，利用职务便利，违法插手工程建设、干部任免、人事工作安排、物资采购等事项，为他人谋取利益，多次收受他人所送财物100余万元。

5.犯罪后果严重，社会影响极其恶劣。2013年至2014年，我省查办民生领域贪污贿赂案件的涉案金额达4亿余元，给人民群众造成极大的损失，严重损害的党和政府的形象。其犯罪手段越来越恶劣，一些犯罪嫌疑人良知泯灭，将犯罪之手伸向弱势群体，如徐州市铜山区民政局社会事务科科长吴关心伙同具体办事员李红军在负责审核、申报、发放铜山区受爱滋病影响儿童生活补助过程中，采取虚报冒领、私自截留等手段骗取、侵吞补助资金30余万元。且此类案件往往直接损害群众的切身利益，侵犯民生民利，危害极大，群众反响十分强烈。如无锡市滨湖区梁溪房管所房管员张永良利用伪造的有关房改售房申请材料，骗取价值近千万元的23套公有住房进行抵押、出售，致使房屋原承租人、善意购买人、有关金融机构蒙受巨大损失，滋生大量社会矛盾，给国家和人民造成了巨大损失。

三、发案环节

（一）征地拆迁领域

主要集中在拆迁项目发包、补偿面积审核确定、补偿标准适用、补偿金额核算、补偿款发放、拆迁安置等环节。有的表现为伪造被征地及拆迁户资料，直接侵吞或套取拆迁款，或者利用接收、领取、发放拆迁补偿款的便利挪用拆迁款用于非法目的。如南京市溧水区拆迁安置有限公司、溧水区征地拆迁指挥部第二项目组工作人员杨继荣，利用职务便利，擅自挪用被拆迁户购买安置房的房款归个人赌博使用。有的表现为帮助他人获取非法拆迁补偿款，或者帮助他人做到拆迁工程，从中收受贿赂。如陈贵平利用负责南京市雨花台区宁南街道控违拆违工作的职务之便，为南京中港体育场地设施有限公司谋取违法建设利益，放任该公司搭盖违法建设谋取拆迁利益，收受该公司贿赂64万元。此外，由于拆迁工作是一项需要各个环节相互配合的复杂性工作，涉及工作面比较广，并受到财务制度的限制，因此在拆迁补偿的职务犯罪案件中，涉案人员往往联手作案、集体作案，如南京市玄武区房产经营有限公司杜茜与其丈夫邓义平伙同徐吉清、夏学雷骗取拆迁补偿款四人窝串案等。

（二）医疗卫生领域

主要集中在药品定标采购、医疗器械采购、基础建设、医疗卫生监督等环节，该系统九成的犯罪为贿赂犯罪。主要表现为药品和医疗器械在采购环节发生的回扣行为。从医院的负责人，到相关科室的负责人、药品和医疗器械的采购人员，甚至到临床医生，都可能成为行贿的对象。在收受时间和方式上也呈现出“定期结付、明码标价、共同参与”的特点。回扣有明暗之分，“明扣”支付给医院或科室，用于科室私分；“暗扣”分给对采购起决定作用的相关人员。如在医疗卫生领域查办的单位受贿犯罪，均为医院的某一科室在药品或医疗器械采购环节收受回扣后用于科室私分，相关科室负责人被追究法律责任。

（三）教育就业领域

主要集中在招生录取、教材和教学设备采购、学校的基建工程、单位财务资金管理、人事管理和调动等环节。主要表现为“一把手”犯罪比例高。在教育系统中，“一把手”掌握人事权、基建项目决定权、设备采购审定权等各项决策权。如盐城市检察机关反贪部门近两年在教育系统查办的23名犯罪嫌疑人中，除一名涉嫌与校长共同贪污的犯罪嫌疑人是学校会计外，其余的犯罪嫌疑人无一副职，均是单位的“一把手”。徐州市睢宁县教育局原局长梁龙卫利用职务便利，为多名建筑商、学校校长以及下属工作人员在承揽工程、人事安排、日常教学工作管理等方面谋取利益，多次收受他人所送钱物共计916万余元。

（四）社会保障领域

主要集中在养老、失业、医疗、工伤、生育等社会保障和社会保险方面。有的表现为在办理因病或非因伤丧失劳动能力提前病退审批过程中，为他人谋取利益，收受贿赂，造成国家重大利益损失。如扬州市江都区人力资源和社会保障局养老保险科科长胡滨，在办理因病或非因伤丧失劳动能力提前病退审批过程中，利用职务便利，为他人谋取不正当利益，并从中收受他人贿赂48.8万元。有的表现为在关系民生的燃气、自来水等公用事业领域利用职务便利，在工程的设计业务承揽、施工工程承接、工程款支付等方面，为他人谋取利益收受贿赂。如南通市崇川区院在南通大众燃气有限公司查办的7人窝串案；南京市玄武区院在南京水务系统查办的窝串案等。有的表现利用社保项目，收受贿赂。如南京市人力资源和社会保障信息管理中心规划设计科科长粟毅，在推进“市民卡医保结算系统嵌入式开发项目”、“自助医疗平台医保接口开发项目”中，利用职务便利，为他人谋取利益并收受贿赂290余万元。

（五）食品卫生和扶贫开发领域

2013年至2014年，全省反贪部门在这两个领域所办案件共有18人，分别为食品卫生领域10人，扶贫开发领域8人，主要集中在食品药品流通或相关工程建设，以及扶贫资金立项、管理和使用等环节。如启东市盐务管理局局长、南通市江口盐业有限公司经理彭永生利用职务便利，挪用其他公司上交的盐款22.159万元。苏州市粮食局产业指导处处长江金兴利用负责苏州市金仓粮食中转储备库改扩建项目的职务便利，收受贿他人贿赂38.895万元。

四、原因分析

民生领域的职务犯罪易发高发的态势，严重影响了党和国家政策的贯彻实施和人民群众正常生产、生活，究其原因，主要有以下几个方面：

（一）立法不健全是民生领域职务犯罪多发的主要原因。民生领域是“部门立法”最典型最突出的领域，集中表现为授权执法的规范较多、约束权力的规范较少，规定执法机关权力和被管理对象义务的规范较多、规定被管理对象权利的规范很少。操作规程弹性大、漏洞多，为善于钻政策空子的不法之徒提供了便利条件。通过查案发现，不少执法部门执法的自由裁量范围过大，导致了实质上的自由执法。教育、医疗、社保等领域的法律法规为人民群众行使权利设置了过多的限制条件，一方面损害了人民群众的合法权益，另一方面也为权力寻租提供了不少条件。

（二）基层工作体制和机制存在很多薄弱环节。民生工作大都涉及到基层组织的工作，然而，目前基层社会管理人少事多、事权财权不协调、权力制约不到位等，制约了基层预防职务犯罪工作的开展。如由于缺乏适合农村特点的政务村务信息公开机制、权力运行监督机制，各类涉农惠农补贴的发放存在不少漏洞。有些基层部门单位人员严重缺乏，财务管理混乱，财经纪律得不到严格执行，甚至一些单位领导以方便公务活动需要为借口，明示或默许财务人员公款私存。一些关键岗位的负责人权力过大，从材料组编、呈送报批，再到资金发放等关键环节均系一人所为，从而为滋长职务犯罪行为提供了温床。

（三）涉及民生的政策信息公开不及时、不全面。一些基层行政机构和农村“两委”在执行、落实国家涉及民生政策时，往往不执行或不正确执行政务公开、村务公开等相关规定，导致公示大多流于形式，给少数不法分子利用手中职权实施职务犯罪留下了空间。

（四）基层人员忙于具体事务，监督少，学习少，失管漏管导致侥幸心理。由于该领域工作量大、工作人员多，导致职务犯罪数量大，调查取证困难，查处难度加大等原因，致使该领域的职务犯罪被查处的概率偏低，助长了相关人员的侥幸心理。领取民生领域各项补助（补贴）款的范围广、人数多、次数频繁，不容易被发现，甚至形成了潜规则。

五、对策建议

（一）加大查办民生领域职务犯罪力度，加强刑罚威慑效应的发挥。正如孟德斯鸠所说，如果我们研究人类之所以腐败的一切原因的话，我们便会看到这是因为对犯罪不加处罚，而不是因为刑罚的宽和。应围绕人民群众反映强烈的突出问题，以涉嫌贪污、挪用征地补偿款、城乡低保金、扶贫救济款、各项补助费等专项资金为查处重点，坚持做到发现一例严查一例，深挖窝案串案，严肃查处一批影响大的典型案件，依法保障人民群众的合法权益。

（二）进一步建立健全权力监督制约机制。强化对重点岗位人员权力行使的监督制约，防止权力滥用。重点加强对国家涉及民生大额资金使用、重点工程项目建设、相关单位财务管理和重大事项决定等内容的监督，防止“暗箱操作”，减少发生职务犯罪的隐患。特别要进一步强化对民生领域资金使用的监管。管理、使用民生领域资金的部门、单位要进一步建立健全重大资金审批的集体决策机制和拨付评估机制，健全和完善监督管理体系，切实增强制度的刚性约束力。

（三）改进信息公开的方式和途径。有关信息尤其是涉农民生政策和实施情况的公开方式，充分接受群众和媒体的监督。尤其是对涉农民生资金的下拨、发放、领取、签收等信息要及时公开，接受行政相对人、利益关系人的监督。有关部门要建立涉及民生政策和实施情况等各种与公众利益相关信息的发布渠道并及时披露，保证公众特别是基层群众有效行使知情权和表达权，提高公众对公共事务的参与度，压缩腐败空间。

（四）依靠人民群众加强预防民生领域职务犯罪。深入开展预防职务犯罪“进机关、进企业、进社区、进学校、进乡村、进家庭”活动，抓好社区、农村这一基础环节，组织预防志愿者协助检察机关开展预防宣传、预防调查、预防法律咨询等工作。充分发挥相关行业主管部门的主体意识，积极组织协调报刊、电视电台、网络等公众媒体定期刊载或播放预防职务犯罪公益广告，推动建立多层次的社会化预防体系，实现全社会对职务犯罪的综合治理。更加注重激励、保护、科学有序引导群众参与反腐败的积极性，进一步强化对散落在民间的各种意见、建议和职务犯罪线索的收集力度，发挥群众在反腐败中的主体作用。

（作者：路屹，江苏省检察院反贪污贿赂局；宁洁，江苏省苏州市检察院反贪污贿赂局）

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前言：近年来，中央和我省为落实科学发展观，有效应对国际金融危机的严重冲击，推进政治、经济、文化、社会建设和生态文明建设，不断加大了政策性财政补贴的投入力度。根据高检院统计，目前仅中央财政补贴就多达270余项。但从我省检察机关办案的情况来看，一些政策性财政补贴专项资金成为少数人员或单位的“唐僧肉”，补贴领域腐败问题极其突出，套骗补贴行为严重，而且存在一定蔓延态势。这不但造成国家财政补贴资金巨额损失，带来经济和社会隐患，而且影响了我省稳增长、调结构、惠民生工作实效，需要进一步完善制度，强化监督，严打严防，确保资金安全、高效使用。

一、我省政策性财政补贴领域存在的突出问题

2011年至2013年，我省共查办政策性财政补贴领域渎职犯罪129件165人，立案人数占同期全省渎职犯罪立案总人数的11.23%。通过办案，发现这一领域存在以下问题：

（一）渎职犯罪和套骗资金行为高发多发、专项资金流失严重，留下严重社会隐患。我省近三年查办的渎职犯罪行为造成财政补贴损失高达1.53亿余元，人均渎职行为造成被套骗资金达92万元，而且呈逐年上升态势。2011年检察机关发现被套骗资金3495余万元，2012发现被套骗资金4357余万元，2013年发现被套骗资金达7500余万元。我省政策补贴领域渎职犯罪行为不仅造成大量财政补贴资金被骗，有的还留下严重社会隐患。如为了防止病害猪产品流入市场，让群众吃上“放心肉”，国家设立“生猪无害化处理”专项补贴资金，每年财政补贴数亿元。但实际执行中，我省部分负责生猪无害化处理和补贴资金监管的部门，置党和政府政策的目的和群众利益于不顾，擅自与屠宰企业达成10%至30%比例返还费后，公然指示或帮助屠宰企业以伪造材料的方式骗取补贴。我省检察机关仅在扬州、淮安、徐州、连云港等地区发现被套被骗生猪无害化补贴资金就高达3400余万元。一些屠宰企业在病害猪没有无害化处理的情况下拿到补贴，又非法将有毒有害的生猪废弃物出售给他人用于炼制“地沟油”，给人民群众生命健康造成严重危害。

（二）强农惠民补贴资金领域渎职和套骗行为猖獗，对民生民利财政补贴政策的功能和实效产生消极影响。多年来，我省全面落实强农惠民政策，切实解决了人民群众最关心、最现实的利益问题。由于政策性倾斜，强农惠民财政补贴在我省数量较大，但套骗现象也特别突出。检察机关先后在脱贫攻坚项目补贴、农机具补贴、柴油补贴、种粮补贴、高效设施渔业补贴、万村千乡工程补贴、标准化规模养殖场改扩建补贴、奶牛养殖场标准化补贴等二十余个与民生民利休戚相关的财政补贴项目中发现严重的套骗和渎职犯罪行为，严重影响强农惠民政策的实效。如为减轻农民负担，国家于2004年规定农民购买农机具给予价格的30%补贴。我省每年该项财政补贴资金大约1.5亿元。但一些农机部门和个人通过伪造合同等方式大肆套取补贴款。检察机关近三年查办渎职犯罪就涉及农机补贴被套骗1700余万元。灌南县联农食用菌有限公司与灌南县农机局工作人员朱某某串通一起，通过签订购置农机的虚假合同，骗取国家农机购置补贴款229万余元。连云港市检察院对某乡镇8个扶脱贫攻坚项目调查后发现全系虚假申报，共涉及扶贫资金达200余万元，其中100余万元被镇政府截留。副镇长胡某某，为个人仕途，不惜将扶贫项目作为“礼品”赠送给县财政局局长弟弟，造成40余万元扶贫款被挥霍一空。为提高农民种粮积极性，国家对农民种粮给予补贴，但一些农村集体组织却通过虚报种地亩数的方式套取专项资金用于个人消费或请客送礼等。2013年，徐州检察机关随机抽取7个村的粮食补贴名细，均发现渎职犯罪，涉及被骗套粮食补贴资金300余万元。为降低柴油价格上涨对渔民的影响，中央和我省财政于2006年起依法对从事近海捕捞、内陆捕捞及养殖并使用机动渔船的渔民或渔业企业实施专项补贴。但负责补贴申报和发放的监管人员却与不法分子内外勾结，通过向渔民收购船证，假冒渔民等方式套骗补贴款。淮安、连云港、盐城等地区通过办案就发现被套骗资金2000余万元。如灌云县海洋与渔业局渔政渔监站副站长周某某，在负责柴油补贴时，收受贿赂，违规为“假船”办理柴油补贴手续，造成国家补贴款损失400余万元。

（三）经济转型升级、产业结构调整领域问题也较为严重，有一定犯罪黑数。“十一五”以来，我省坚持“高调优调强取向”政策，制定了十大重点产业调整振兴规划等产业优化政策，取得巨大成效。但实践中，利用我省经济政策，套取节能减排专项引导补贴、太湖流域污染治理专项补贴、省技术创新资金项目补贴、关闭小企业中央财政补助资金等犯罪行为时有发生。如海安县顺成化纤有限公司和海安县顺发合成纤维有限公司通过海安县发改委资源节约与综合利用科原副科长张某某，套骗节能减排专项引导资金150万元。苏州市兴稼生物有机肥有限公司法定代表人金某某通过行贿和虚报工程量的方式，套骗太湖流域面源污染治理、中央三河三湖水污染防治等项目补贴资金400余万元。我省经济领域渎职犯罪虽然尚未发现系统性、行业性犯罪，但从外省查办情况，以及我省检察机关初步调查掌握的线索来看，存在很大的犯罪黑数，情况不容乐观。

（四）渎职和套骗补贴行为具有一定普遍性，利益链条明显。政策性财政补贴领域弄虚作假行为之所以畅通无阻与国家工作人员和不法分子上下互通、内外勾结，结成不正当利益链条是分不开的。在我省2011至2013年查办的政策性财政补贴领域渎职犯罪中，涉嫌滥用职权罪的有148人，占89.69%，存在不同程度的受贿情节的有97人，占65.54%。负责财政补贴的监管人员，有的对套骗行为纵容默许、放任自流；有的与不法分子内外勾结、沆瀣一气；有的收受贿赂、以权谋私等。如原苏州市农业委员会党委委员、原苏州市畜牧兽医局局长凌某某在负责省级生猪标准化规模养殖场建设等14个补贴项目时，收受贿赂180余万元，纵容默许他人在没有任何投资的情况下，通过伪造申报材料，以他人建设项目冒充自建项目等方式，套取补贴资金600余万元。镇江某地环保局在审核上报及拨付省级环保专项资金过程中，公然以单位名义索取贿赂，共受贿400余万元，目前涉及专项引导资金2000余万元。2014年1月，省院反渎局根据苏州市查办的2个案例，到省财政厅抽取了全省高效渔业补贴目录（仅为高效设施农业补贴的一小部分）提供给全省排查，仅4个月，全省就发现渎职犯罪60余人，涉及被套骗资金高达5000余万元。

二、政策性财政补贴领域渎职犯罪发生的原因

我省政策性财政补贴领域渎职犯罪发生的原因是多方面的：

（一）利益驱动的影响。政策性财政补贴对国民经济发展和民生保障具有十分重要的意义。但个别领导干部对财政补贴的重要性认识不足，过分强调地方利益、部门利益和小集体和个人利益，轻视、忽视、甚至无视财政补贴的政策性功能。有的将财政补贴视为“小金库”的主要来源；有的认为“反正是上面的钱，不拿白不拿”；有的将套骗财政补贴行为视为减轻地方财政负担的手段；有的没有树立正确的政绩观，为虚假政绩而故意纵容套骗财政补贴行为等。这是我省政策性财政补贴领域渎职犯罪高发多发、屡禁不止的重要原因。

（二）财政补贴资金项目、内容和程序设置不够科学。有的政策补贴的设置脱离实际需要，造成一些地方或部门急功近利，为追求任务完成额度而任意降低贴补门槛，不正当占用补贴指标；有的补贴模式和方式方法不够科学，为不法分子张冠李戴，弄虚作假提供便利。

（三）对信息公开工作重视不够，形式化严重。信息公开是财政补贴接受外界监督的重要一环，应当遵守依法、全程、全面的原则。但实际操作中，一些财政补贴的监管部门存在重项目申报信息公开轻补贴成效信息的公开，重资金下发信息公开轻资金用途信息公开，重内网公开轻多媒体信息公开，重形式内容公开轻实质内容公开等情况，造成信息公开不全面、不到位，信息公开形式化严重。有的对“关系户”提前公开，有的不公开，有的搞“半公开”，有的搞群众“看不懂”的公开等，为他人套骗专项资金提供便利。

（四）监督者与实施一体化，权利过于集中。一些地方在专项资金的监管工作中，负责补贴项目资金的审报、初核、验收、日常检查监督等工作常为同一人负责，造成“运动员”和“裁判员”为一体的权力架构，致使监督工作虚化，诱发渎职犯罪。

（五）监管工作不规范，执法随意性较大。有的搞先批后审的“戴帽子”项目，有的以书面审查、形式审查代替现场审查、实质审核；有的以内部验收、书面验收或抽查验收代替专家验收、现场检验、全面验收；在资金拨付中搞跨级拨付、不通过财政部门直接拨付或不进单位财务而直接使用。对补贴资金下发后的用途、成效很少有成效性监管措施，形成补贴资金下发后监管“放羊化”现象。

（六）部门各自为政，监督合力不足。财政补贴资金的安排和项目管理链条长、环节多、专业性强，目前各监督部门缺乏有效的协作运行机制，相互之间信息互通不够，协作配合不够，没有形成监督合力。

（七）对渎职犯罪危害性认识不足。一些地方党政领导或部门领导对渎职犯罪危害性没有足够的警惕和重视，预防措施不到位，难以有效避免同类渎职侵权犯罪行为的重复发生。

三、惩治和预防政策性补贴领域渎职犯罪的建议

渎职犯罪高发多发是当前政策性财政补贴领域的突出问题。当前需进一步提高对渎职犯罪的惩治和预防力度，严肃查办滥用职权、徇私舞弊、内外勾结的渎职犯罪和骗补犯罪；同时查找问题、分析原因、完善制度、堵塞漏洞，进一步提高财政补贴发放和监管的法治化、科学化、规范化水平。

（一）进一步提高认识，完善制度，建立健全更加科学的补贴管理模式。从长远来看，有必要加强对补贴制度的研究，建立健全补贴立法，将财政补贴纳入法治化管理轨道。从目前来看，需要解决好国家利益与地方利益的冲突和不平衡问题。一是促进树立科学的政绩观。需要加强对政策性财政补贴重要性的宣传和教育力度，让各级领导干部树立科学的政绩观。二是完善考核评价体系建设。增加补贴实效在考评中的作用，不能单纯以完成指标数作为考评的主要依据。三是建章立制、堵塞漏洞，用制度管权管事管人，从源头上防止腐败。鼓励探索建立政府出资、市场运作的财政补贴运用模式，减少政府的直接干预，增加财政补贴的透明度等。

（二）进一步强化责任，优化机制，提高监管的力度。要将财政补贴资金用途和实效的监管与资金下发前的监管置于同等重要地位。一是引入外部监督和制衡机制，财政补贴资金的发放、最终使用情况要定期抄报同级纪检、审计和检察机关，增加外部监督力度，克服信息壁垒和杜绝内外“两本账”的情况。二是建立项目初审、上报、验收、资金使用监管等环节由不同部门、不同领导负责的制度，定期进行轮岗，切实防止由于权力过于集中而形成不正当利益群体。三是加强上级部门的联合执法检查。省、市级财政部门、政府职能部门和审计、纪检监察和检察机关应立足本职职能，每年选择几个领域对财政补贴的落实情况进行联合执法检查。四是加强省、市级职能部门在项目审批、验收等方面实质审查的职责，防止层层形式审查而导致“人人管、人人都不管”的情况。五是尝试建立独立的专家审核和验收制度。

（三）进一步加强评估，提高财政补贴的实效。要深入基层，对政策性财政补贴的用途、成效等进行调研，对其必要性进行科学评估。要优化财政补贴的种类、程序和标准，成效不明显或已无实际价值的补贴要坚决取消，发放程序、对象、标准不科学的要及时整改。对发现有渎职犯罪的财政补贴，要督促相关部门分析原因，建章立制，堵塞漏洞。

（四）进一步完善信息公开制度，依法、全程、全面公开财政补贴信息。要充分保障群众的信息知情权，增加政策补贴的群众知情度、知情面和可监督性。各地财政部门和政府职能部门要每年公布财政补贴的发放明细，自觉接受监督。要注重基础信息的采集，通过定期核查、检查等制度，确保收集的信息完整、真实、准确。如粮食直补、农资综合补贴、农作物良种补贴的补贴依据要每年核对，不能以多年前的田亩数来发放补贴。每年要公开财政补贴资金的最终用途和实效，切实改变重申报轻实效的倾向，如对扶贫补贴等要核对被扶贫人数和投资的真实性。要保障公平合理的信息公开的期限和信息内容的稳定性，确保申报人无论何时获得信息都能公平的参与竞争。要注重多渠道公开补贴信息。要通过政府信息网、广播电视报纸等多种方式对财政补贴政策进行广泛宣传、公示，使人民群众普遍熟悉。

（五）进一步完善惩戒制度，加大惩治和预防渎职犯罪力度。要建立健全对套骗企业、个人和参与造假的中介机构、相关业务专家的惩戒力度，构成犯罪的，依法追究刑事责任。不构成犯罪的，也要在一定期限内取消申请财政补贴资金的资格。要充分利用企业信用制度，对存在重大行贿记录、套骗贴补行为等违法的单位，禁止申报政策性补贴。要加大对财政补贴领域渎职犯罪的惩治和预防工作，积极支持检察机关查办渎职犯罪。对阻碍办案的，按照规定给予党政纪处理。要强化事前、事中和事后预防工作，将预防渎职犯罪贯穿专项补贴资金申请、发放全过程等。

（作者：殷其新，江苏省人民检察院反渎职侵权局；张云强，江苏省人民检察院）

——以无线电专项资金管理为例

  ：2015-10-18    稿件来源   

前言：“九层之台，起于垒土。”预算是各类工作的基础，是无线电各项业务、重大活动保障的基本保证。预算若编得不好，直接导致执行困难、设施更新缓慢、业务活动停滞、事业发展受阻，可见发挥预算的前导作用，增强预算的管理手段，改革预算的编报工作，已迫在眉睫，更是势在必行。

一、存在的困难和问题

纵观近几年，我省无线电各类技术设施建设虽然也突飞猛进，但整体上建设步伐缓慢、建设周期长、建设目标模糊等问题还是客观存在。年度预算完不成，结余慢慢就积累多了。我省在专项资金预算执行上出现的一些问题和困难，总结起来有三点：

一是中期规划与年度预算编制存在两张皮现象，未能很好地按照规划确定的目标任务抓落实。尤其是五年规划期后段，未能对规划进行及时必要的修订，规划在预算项目编制中的指导引领作用没有发挥出来。这几年，同周边兄弟省市比较，其专项预算都比我省高出不少，随之而来我省技术设施规模档次比之也有了差距。

二是专项资金预算下达时间较晚，造成部分重点技术设施建设项目无法在年内执行。当年没做完的项目等到第二年正准备开展，新项目又到了，我们也只能两个项目合到一块儿做了，无形中拉长了建设周期，完成效果也不是太好。

三是个别建设项目缺乏前期调研和论证，预算项目没有认真开展评审就立项上报。等到国家资金计划下达后，才发现原申报的建设项目存在瑕疵，或是技术指标需要调整，或是预算额度与实际招标采购价格差距较大，而调整项目又需要走上级部门批准的程序，不能保证预算项目按时完成。

二、调研基本情况

为了保证调研成果全面、有效、可行，我们于2014年远赴北京、河北、辽宁进行实地调研，2015年4月又对周边兄弟省市进行公函式调研以及省内地市问卷式调研。调研结果如下： 

外省市调研提纲是：1. 全省预算编报工作的主要做法；2. 预算项目分类目录，项目申报材料基本内容和格式、预算支出构成和确定标准依据等（尤其是专项监管业务经费项目）；3.省对地市转移支付下拨资金分配、使用和管理情况；4. 推进全省技术设施建设和运维管理的经验做法；5. 今后2-3年技术设施建设资金安排的重点方向；6. 专项资金使用管理方面建章立制情况。

省内地市调研提纲是：1. 近两年部门预算收入主要构成；2. 省拨专项经费分类（建设、运维和业务三类）使用情况；3. 业务工作和运行维护日常经费的实际需求测算数； 4. 考试等重大活动保障、台站核查等专项执法、频谱监测和干扰查处等专项业务工作主要经费需求、支出内容和定额标准建议；5. 本市技术手段和设施建设还存在哪些薄弱地方，急需在今后2-3年补强；6. 对省专项经费的分配和安排、提高预算编报质量、加快推进技术设施建设、加强设施运行维护管理等有何良策和建议。

通过以上调研结果反映，尤其是从外省市回复的材料来看，我省预算项目编报工作与他们存在不少差距。一是制定规划没有做到与技术设施建设有效衔接，未能形成具有前瞻性和指导性很强的技术设施建设滚动计划；二是无线电技术设施建设申报项目比较零乱，缺少系统性、网络化指引；三是建设项目缺乏前期调研、论证，未能形成成熟的、可执行的建设方案。

而省内地市问卷调查结果反馈出的问题反映建设与实际需要存在差距：

1. 要跟上无线电管理工作的新形式，必须加大对地市无线电监测系统、数据库管理系统、无线电办公系统的建设和完善。没有先进的管理手段，就无法满足无线电监管任务的完成。

2. 当前无线电电磁环境复杂，设备老化，固定基站监测范围受限，对伪基站、黑电台的监测检测查找不能达到效果。在运行维护故障查处上相互协调不力，建议加大对可搬移站的投入，利用可搬移站的灵活机动性来提高监管效果，改变被动式查找的尴尬局面，让伪机站不再具有隐蔽的危害性。下放与生产厂商的运维协议，以便有故障时能及时联系，便于排查。

3. 每次预算编报报上去的项目，到最后都不了了之，没有一个明确的答复，不好抓落实。建议省局将地市上报的建设项目统一研究论证，经过对比，根据五年发展规划要求，发展远景及在国民经济中的地位，选择适合的单位配套建设。省市要进行沟通，特别是基础建设与设备的更新，避免重复建设。

4. 由地市自筹资金的建设项目，经考查论证后，省局可直接批复；省局同意建设的项目需给地市一个明确的批复，便于地市与财政部门的协调，将资金尽快落实到位，不影响建设工期。

5. 省局对地市的无线电管理工作并不能全面了解，设备购置统一配发力度小，不能满足建设需要。建议高精端设备的购置，由省局统一选调地市业务骨干参与调研和论证。普通小项目由省局拿出参考目录，依据形式发展，以备选项的形式由地市建设，省局做好对地市建设的技术跟进。

6. 建议成立预算编报项目小组，由业务处牵头，地市抽调人员参与，集思广益。按需编报，不能拍脑袋编报。省局作为业务领导机构在建设项目的立项上要慎重，不能盲目性，配马不配鞍，软硬件不配套。作为无线电管理部门，频谱数据库都没有，如何管理，如何指导，没有明确的依据。

7. 没有手段对重点业务实施保护，资金应要有针对性的投入。同时省局要有始有终，发挥职能部门的业务指导能力。

8. 建议对全省设施设备做一个全面的检查，对带病工作，增加运维成本的机站整修或是关停；设备都是有使用周期的，对用于参观的新型精端设备以模型替代，把设备用在实际工作中去，让它发挥真正的作用。

三、改革建议

根据多角度、多方位的调研，我们针对预算编报需要革新的内容和环节，结合即将于9月份开展的2016年专项资金预算申报工作，制订了有关预算编报执行及项目推进的工作思路和做法：

一是坚持问题导向深化预算改革。预算执行不好根本问题是预算编制不够科学合理。我们将改革预算管理的重点放在抓预算编报这一关键环节，将“十三五”规划编制和2016年经费预算申报工作，作为深化预算改革的着力点，列入今年年度重点工作，力求从根本上解决预算执行不好的问题。

二是全面启动“十三五”无线电管理发展规划编制工作。根据国家统一部署，省市联动，共同开拓思路，共同谋划事业远期目标。开展广泛深入的调研，在回顾过去、总结经验、分析形势的基础上，初步确立了打造一流技术设施的建设目标，着力谋划未来五年重点建设工程，增强规划在技术设施建设中的指导作用。

三是超前布置2016年专项资金预算申报工作。按照“统分结合、布局合理、分布实施、滚动发展”的原则，提出了以大型固定站为主的省级骨干网和以小型监测站为主的市级区域网建设重点，将原由省级统一建设的方式，调整为省市两级分工建设，充分调动市级主体建设的主动性、积极性。4月初就提前组织2016年重大建设预算项目申报工作，明确规范申报内容、时序步骤和质量要求。8月份组织力量对全省申报项目进行专家论证评审、建设项目立项审核，筛选出一批高质量、高标准的建设项目。

四是坚持围绕重点统筹预算安排，集中财力办大事是让有限的资金更好地发挥效益的基本途径。为此，在布置预算编报和经费分配工作，我们的主要原则是“突出重点、量入为出，统筹安排使用”。以年度重点任务为导向，在充分保证全省无线电管理机构正常运转所需经费的前提下，优先保障国家部署的重点工作、省委省政府布置的专项任务以及全省性重大建设项目，在财力允许的情况下，兼顾创新和自身建设，做到突出重点、效益优先、兼顾平衡。同时，严格按照“八项规定”要求，控制和压缩一般消耗性支出预算安排，将节省的经费计划主要用于技术设施建设。

五是坚持制度管钱保障资金使用。加强制度建设和刚性约束是规范用钱、用好钱的重要保证。结合工作实际和预算管理需求，逐步建立更加完善、规范的制度，补充完善财务制度、建设项目和软课题项目管理办法、资产管理制度，抓好制度落实，严格按制度开展项目和使用经费。落实经费使用管理责任。明确主要领导负总责，按照“谁承办谁提出、谁分管谁负责”的原则，落实专项资金使用管理主体责任。在技术设施项目建设中，实行项目建设单位负责人制度，保证了预算执行和建设项目实施。重大预算项目开支集体研究。始终坚持重大项目立项和大额经费支出上办公会民主决策。加强财务审核工作。强化财务部门审核责任，严格按批复项目预算和支出标准进行审核把关。实行经费内部核算，对每笔支出要求明确用途，具体核算到部门和预算项目，借助信息化管理手段，便于准确反映财务信息，加强预算管理。坚持每年组织一次外部财务审计，自觉接受财政、审计部门的检查监督。

六是坚持全程监督推进项目实施。项目管理是技术设施建设的质量保证，也是项目经费使用的安全保障。针对项目投资大、周期长、环节多的特点，我们着手建立重大建设项目跟踪管理制度，在保证规范的前提下，扎实推进项目建设。落实项目监督责任制，明确专门部门和专人负责项目建设监督。加强项目计划管理。编制项目预算执行计划，做到与项目实施方案对应步骤进度相衔接，通过节点控制推进项目进程。加强项目过程控制，从项目调研立项、招标采购、组织实施、竣工验收到保修期满后评估的全过程实行跟踪管理。重大项目引入第三方监理机制，参与项目过程监督和质量把关。加强技术设施建设形成的固定资产管理。对新建成项目将资产登记作为支付项目最后一笔经费的条件，同时定期组织开展固定资产的清理核查，严格按照国家分类统一标准登记资产，保证资产安全。

四、调研结论

多年来的实践表明，无线电专项资金是无线电管理部门履职尽责、发挥作用的重要基础条件，也是未来支撑无线电管理事业更好更快发展的必要保障。

下阶段，我们将对预算执行中的重点、难点，即技术设施建设预算及资金使用，进行更深入的调查研究。一是针对技术设施建设投资大、周期长的因素，摸索并凝练出一套简单、快捷，更加规范的建设程序；二是针对技术设施建设过程来不得丝毫闪失的特点，加强省内技术设施建设经验交流，总结成功经验，推广典型案例，发布风险提示；三是针对技术设施建设在方案制定、设备选型、软件开发和网络集成等方面技术复杂、建设要求高的属性，制定全省技术设施建设标准指南，更加规范指导技术设施建设工作科学、高效运行。

（作者：杨华伟，江苏省无线电管理局）

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创新型省份建设是我省实施创新驱动发展战略的重要抓手，也是加快实现“两个率先”的有力保障。习近平总书记去年12月视察江苏时，要求我们用好科教资源丰富、研发力量雄厚和创新型省份建设试点省、苏南国家自主创新示范区等优势和机遇，以只争朝夕的紧迫感，切实把创新抓出成效。省委省政府高度重视创新型省份建设，罗志军书记、李学勇省长多次作出重要批示，要求我们敢闯敢试，率先探索，走出一条具有江苏特点、体现时代特色的创新型省份建设路子。

一、创新型省份的内涵

创新型省份的概念源于创新型国家，通常是指把自主创新作为基本战略，大幅提高科技创新能力，创新成为核心驱动力，科技在经济社会发展中发挥决定性作用的地区，是创新型国家的重要组成部分。综合国内外研究，一个创新型国家或地区至少应具备四个基本特征：一是创新投入高，研发投入占GDP的比例在2%以上；二是科技贡献大，科技进步对经济增长的贡献率普遍在70%以上；三是自主创新能力强，对外技术依存度低，重要技术和产业领域形成明显国际竞争优势；四是创新产出多，拥有的发明专利数量占全世界的绝大多数。目前世界上公认的创新型国家有20个左右，包括美国、日本、以色列、韩国等。

为贯彻中央关于建设创新型国家的决策部署，2006年，省委、省政府在全国第一个作出了要在2015年建成创新型省份的重大决定，强调要把建设创新型省份作为决定江苏未来命运的战略决策，通过10年左右的努力，使江苏成为创新体系富有特色、创新主体充满活力、创新机制健全高效、创新人才高度聚集、创新文化鲜明活跃、创新环境愈益完善的地区。

二、江苏创新型省份建设取得的成效

近五年来，在省委、省政府的正确领导下，经过全省上下不懈努力，创新型省份建设取得阶段性重大进展，我省科技综合实力显著增强，区域创新能力连续六年位居全国首位，知识产权综合发展指数年均增长率列全国第一、总体水平居全国第二，人才竞争力由全国第4位上升到第2位，江苏已成为我国创新活力最强、创新成果最多、创新氛围最浓的省份之一。

具体来说，与“十一五”期末相比，10大类创新指标实现了较大幅度的跃升。一是创新投入方面。2014年全社会研发投入达1630亿元，是2010年的1.9倍，占地区生产总值的比重达2.5%。二是创新贡献方面。2014年科技进步对经济增长的贡献率达59%，较2010年提高5个百分点。三是知识产权方面。2014年发明专利申请量达14.7万件，比2010年增长2倍，万人发明专利拥有量达10.24件。四是企业创新方面。创新型企业加快发展，2014年大中型工业企业研发机构建有率超过88%；高新技术企业超过8000家，翻了一番；企业科技创新减免税超过250亿元，企业技术改造投入超过9800亿元。五是产业创新发展方面。2014年高新技术产业产值超过5.7万亿元，增长88.7%；战略性新兴产业销售收入超过4.3万亿元，翻了一番；科技服务业收入超过1000亿元，是2010年的3倍。六是产学研协同创新方面。2014年产业技术创新战略联盟达74个，实现主导产业和战略性新兴产业全覆盖；“校企联盟”超过1万家，技术合同成交额超过650亿元，均翻了一番。七是创新人才方面。截至2014年底，全省研发人员达68万人，增长67%；累计引进海外高层次人才1.5万多人；与江苏企业开展合作的科技人员达8万多人；累计选派2666人次到全省96个县（市、区）的700多个乡镇担任“科技镇长”。八是区域创新方面。各类科技园区蓬勃发展，基层创新活跃程度不断提高，全国科技进步先进县（市、区）达54个，占全省县（市、区）总数的55%。九是开放创新方面。吸引外资研发机构616家，企业“走出去”设立海外研发机构171家，国际科技合作基地达33个。十是创新政策方面。深入开展促进科技和金融结合试点，2014年创业投资资金规模超过1750亿元，较2010年增长2倍；积极推进省产业技术研究院改革发展，出台一系列鼓励创新的政策措施，全社会创新创业氛围日益浓厚，为江苏经济社会发展提供了有力支撑。

三、近年来开展的主要工作

“十二五”以来，我省以创新型省份建设为抓手，大力实施创新驱动发展战略，推进科技创新工程，按照“一个环境、两个支撑、三个体系、四个落脚点”的总体思路推进各项工作，即以政策、制度、改革为突破口，优化创新环境；以科技投入和科技人才为支撑，夯实创新发展的基础；以产学研结合体系、科技金融体系、科技服务体系为重点，构建区域技术创新体系；以科技服务经济社会发展为根本落脚点，坚持主体是企业、方向在产业、重心下基层、服务于民生，并进一步将工作抓手细化为十大专项行动，以项目化方式扎实推进，确保每年都有新进展、五年实现大突破。

（一）把科技创新摆上核心位置。坚持把创新驱动作为核心战略，把创新型省份建设作为全局工作的重中之重。2011年，召开实施创新驱动战略推进科技创新工程大会，出台《关于实施创新驱动战略推进科技创新工程加快建设创新型省份的意见》，全面部署了创新型省份建设的目标任务；2012年，召开全省科技创新大会，出台《关于加快企业为主体市场为导向产学研相结合技术创新体系建设的意见》，推出深化科技体制改革的一系列重大举措；2013年，召开创新型省份建设试点工作会议，出台《创新型省份建设推进计划（2013－2015年）》，按照系统化设计、制度化安排、持续化推进的原则，在全国率先启动试点建设工作；今年初，又召开深入实施创新驱动发展战略暨建设苏南国家自主创新示范区工作会议，先后出台《关于建设苏南国家自主创新示范区的实施意见》、《关于加快建设知识产权强省的意见》、《关于深入实施创新驱动发展战略的意见》等政策文件。从近年来市（县、区）党委和政府的工作报告来看，创新驱动发展的内容都摆在突出位置，实施创新驱动发展战略、建设创新型省份在全省形成了广泛共识。

（二）牢牢把握产业技术创新主攻方向。按照“调高调轻调优调强”的思路，围绕产业链部署创新链，突破关键核心技术，加大科技成果转化力度，加强重大创新产品应用推广，努力构建现代产业体系。一是加快建设省产业技术研究院。制定出台《关于支持江苏省产业技术研究院改革发展的若干政策措施》，实施一所两制、合同科研、项目经理、股权激励等改革举措，支持成立省产研院技术交易市场，成功举办省产研院首届科技成果交易会，加快重大基础研究成果产业化。目前省产业技术研究院已形成涵盖新材料、电子信息、节能环保等领域的18家专业性研究所，实现技术成果转移转化近千项，累计衍生或孵化科技型企业181家。二是加强产业技术前沿创新。省政府率先与科技部、教育部建立“两部一省”协同创新机制，整合设立前瞻性研究专项资金，组织云计算、3D打印、石墨烯、未来网络等前瞻先导专项，纳米、生命科学、太阳能光伏、物联网等领域技术创新达到国际先进水平。三是推动重大科技成果转化。采取联合招标、海外招标等多种方式，集成实施重大科技成果转化项目累计总数达1269个，培育7个国家创新型产业集群试点，有150多家项目承担企业成功上市，科技成果转化与产业化步伐显著加快。

（三）强化技术创新体系建设。深入开展国家技术创新工程试点，实施创新型企业培育工程和“万企升级”行动，加快构建以企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系。一是切实将创新资源引入企业。研究制定加快技术创新体系建设的20条政策举措，健全产业技术创新战略联盟、校企联盟等产学研合作组织，全省企业与国内980多家高校院所建立稳定的合作关系，企业研究生工作站、企业博士后工作站、企业院士工作站等“三站”累计达到3000多个。二是切实将技术研发机构建在企业。出台《关于进一步加强企业研发机构建设的意见》，实施企业研发机构建设“百千万”行动计划，成立推进企业研发机构建设工作联席会议，构建省、市、县（市、区）三级工作协调机制。三是切实将科技服务覆盖到企业。研究制定《进一步加强科技公共服务平台建设的工作方案》，加强技术公共服务、技术成果转化、融资服务、社会化人才服务四大平台建设。四是切实将创新政策落实到企业。大力实施“千人万企科技政策落实行动“，选派1600多名科技政策辅导员深入2万家企业开展创新政策咨询和辅导服务，企业科技税收减免额连跨两个百亿台阶，去年达254亿元、约占全国1/6。

（四）突出人才支撑。实施重大人才工程，大力培养凝聚高层次创新创业人才、高水平管理人才、高技能实用人才，积极引进领军型人才和创新创业团队。一是大力集聚创新创业人才。加强高层次创业创新人才引进计划、科技创新团队建设计划、企业博士集聚计划的组织实施，累计入选国家“千人计划”达480人，其中创业类占全国近30%、稳居首位。二是高度重视培养青年科技人才。设立青年科学基金和杰出青年科学基金，累计资助2600位杰出青年科技人才和青年科研骨干，30岁及以下占1/3左右。三是加大对人才创业扶持力度。制定《江苏省科技企业孵化器认定和管理办法》，国家高新技术创业服务中心、国家大学科技园数量保持全国第一，各类孵化器数量和孵化场地面积均占全国1/3。举办江苏科技创业大赛，营造大众创业万众创新的良好氛围。四是创新人才发展机制。选聘优秀科技企业家到高校担任“产业教授”，组织行业专家担任企业“科技副总”，加快高校院所和地方、企业间的人才互动交流。

（五）优化创新创业环境。一是完善产学研合作体系。布局建设省产学研产业协同创新基地，率先与以色列、芬兰、英国等创新型国家建立政府间产业研发合作机制，不断深化与美国麻省理工学院、德国弗朗霍夫协会等交流合作。二是促进科技与金融紧密结合。先后印发《关于鼓励和引导天使投资支持科技型中小企业发展的意见》、《江苏省科技成果转化风险补偿专项资金暂行管理办法》等扶持科技金融发展的专项政策文件，部署建设省级科技金融合作创新示范区，发展科技支行、科技小额贷款公司等新型科技金融组织，实现省辖市和高新区全覆盖。三是优化区域创新布局。出台《进一步加强基层科技工作的意见》，建立了横向到边、纵向到底的工作推进机制，统筹推进创新型城市、创新型县（市、区）和创新型乡镇建设，基层改革活力和服务水平明显提升。高水平建设苏南国家自主创新示范区，实施苏北科技与人才支撑工程，建立沿海科技走廊，区域创新布局不断优化。提升创新型园区发展水平，支持江阴、武进、南通、镇江、连云港、盐城高新区等成功升级为国家高新区，总数达14家、居全国第一。四是加强知识产权工作。在全国较早颁布实施《江苏省知识产权战略纲要》，并与国家知识产权局合作创建全国唯一的“实施知识产权战略示范省”。与美国、韩国建立起稳定的知识产权保护合作关系，国家知识产权局专利审查协作江苏中心等一批重大服务载体落户。到2014年底，全省专利申请总量累计达260万件，是我国首个专利申请总量突破200万件的省份。

我省创新型省份建设取得了积极进展，但仍存在着一些问题和薄弱环节，主要是关键领域核心技术受制于人的局面没有根本改变，驱动创新的体制机制改革还不到位，创新主体的内生动力没有完全被激发出来，激励创新的社会环境和文化氛围需要进一步培育和强化。从我省发展的阶段性特征来看，必须把实施创新驱动发展战略作为事关全局、事关长远的重大任务，加强创新驱动发展战略的顶层设计，构建适应创新驱动发展的体制、机制，形成企业主导创新发展的政策环境，推动经济社会发展从要素驱动、投资驱动向创新驱动的历史性转变。

四、下一步工作思路建议

“十三五”时期，既是全面建成小康社会的决定性阶段，也是全面深化改革取得决定性成果的关键时期。面对经济发展新常态下的趋势变化和阶段特征，要坚持从增强自主创新能力和深化科技体制改革两个方面同步发力，大力推进以科技创新为核心的全面创新，强化科技同经济对接、创新成果同产业对接、创新项目同现实生产力对接、研发人员创新劳动同其利益收入对接，进一步打通从科技强到产业强、经济强的通道，推动经济社会发展由要素驱动、投资驱动向创新驱动的根本转变，为新常态下实现经济行稳致远、提质增效升级提供新动源。

（课题组成员：陈利琴，江苏省科技厅；张玉赋，江苏省科技情报研究所科技政策研究中心；张华，江苏省科技情报研究所科技政策研究中心）

——关于江苏省法治公安建设的调研报告

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前言：党的十八大确定了关于全面推进依法治国的战略部署，十八届三中全会进一步将推进法治中国建设作为全面深化改革的一项重要内容，十八届四中全会专门研究全面推进依法治国若干的重大问题，开启了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的新征程。公安机关是国家重要的行政执法和刑事司法力量，法治公安建设是社会主义法治国家建设的重要组成部分。切实发挥公安机关的职能作用、打造法治公安，既是推进依法治国的具体体现，也是提升队伍战斗力、忠实履行职责的必经之路。近年来，江苏省各级公安机关倾力打造执法规范化建设升级版，扎实推进法治公安建设，成果喜人。2015年3月29日,省公安厅出台《江苏公安机关深入推进执法规范化建设全面建设法治公安实施意见》为法治公安建设提供了明确、清晰的方向和路径，开启了江苏法治公安建设的新征程，将对公安工作产生深刻而久远的影响。

一、江苏法治公安建设现状与成效

江苏是公安部确定的全国公安机关执法规范化建设四个“领头羊”单位之一，2012年首家率先通过公安部执法规范化建设阶段目标检查验收，有14个单位被公安部评为新一轮全国执法示范单位，总数为全国最多；省公安厅连续4次被省政府评为省级依法行政示范点、省级机关政府法制工作优秀单位。《人民日报》、《法制日报》、《人民公安报》、《扬子晚报》等主流媒体对我省法治公安建设的亮点先后进行了密集报道，“南通执法标准”、“张家港执法规范”成为江苏法治公安建设的响亮品牌和示范标杆。2014年，全省公安机关未发生被法院判决无罪案件，行政复议维持率和行政诉讼胜诉率同比分别上升11%和15%，人民群众对公安执法信访投诉总量连续3年下降。法治公安建设取得明显成效，主要体现在五个“不断提升”：

（一）法治建设质效不断提升。省厅党委把法治公安建设纳入公安中心工作统筹规划，坚持更高起点、更高标准。2013年，新一届厅党委在全国率先召开专题会议部署新一轮执法规范化建设，率先制定深化新一轮执法规范化建设目标规划。2014年，厅党委又明确提出打造法治公安模范区的奋斗目标，全面组织落实公安部新一轮执法规范化建设的43项阶段目标任务，其中34项有明确建设标准的阶段目标已经基本完成。今年3月，省厅制定出台了《江苏公安机关深入推进执法规范化建设全面建设法治公安实施意见》，着力打造执法规范化升级版，引领法治公安建设新常态。各地、各警种坚持上下联动、齐抓共管，确保法治公安建设各项目标措施推进落实到位。

（二）制度保障能力不断提升。坚持在法治轨道上规范和推进公安工作，近年来先后推动出台道路交通安全、禁毒、企事业单位内部保卫等9件由公安机关为主实施的地方性法规，去年以来又有公共安全监管、互联网安全管理、水域治安管理等3件公安立法项目被纳入省人大立法规划项目。今年，省厅起草了《江苏省警务辅助人员使用管理办法》，争取以省政府规章形式制定下发。坚持以标准化引领规范化，去年以来组织修订执法标准化管理手册，修改完善115项行政处罚自由裁量标准，在南京试点推行常见治安案件自动量罚系统。新刑诉法实施后，围绕重点执法环节和难点问题，各级公安机关制定了一大批切实管用的执法制度规范，为基层执法办案提供了指引。

（三）执法监管水平不断提升。以全省“警务大数据”工程建设应用和警务平台3.0版本升级为契机，全面推行应用电子印章、电子笔录、电子证据数据库和电子卷宗，实现案件办理网上单轨运行。建立建强4120名专兼职法制员队伍，持续开展执法突出问题治理和争创“执法安全零事故、执法办案零过错、执法服务零投诉”单位活动。去年以来将执法考评纳入对市县公安机关综合绩效考评，制定出台执法过错责任追究实施细则，96.2%的县级公安机关实现刑事案件归口法制部门集中统一审核。全面完成2366个基层执法单位、16509个执法场所的标准化改造，以及同步录音录像系统、执法记录仪的配备，98.1%、93.4%的县级公安机关建成办案中心和涉案财物管理中心。大力推进执法公开，2014年累计告知警情处理情况80万人次、案件办理情况13万人次，在互联网累计公开行政复议决定书200余份，行政处罚决定书5000余份。

（四）执法服务水平不断提升。坚持将服务群众理念贯穿执法全过程，推出网上办事服务项目1100余项，取消下放合并20项省厅行政审批事项，省厅仅保留法定的13项行政审批事项。制定推出窗口单位全日制受理业务、缩短居民身份证制发周期等服务群众和经济社会发展的12项举措。出台经侦、消防、边防等警种部门说理执法工作指引，推行说理式执法，全省涉法信访总量连续三年下降，建立健全110报警服务台反馈和执法办案回访制度，因民间纠纷引起的人身伤害案件调解率达80%以上。南通市公安局已连续11年被授予“全市最佳办事单位”称号。东台市公安局创新推出了说理执法“五有一反馈”制度，完成了近3万字的说理执法工作规范。

（五）执法能力素质不断提升。狠抓新一轮基层所队长和全警大轮训，去年以来，省厅直接完成全省2300余名派出所长轮训任务，全省累计办班511期、培训民警5.4万人。升级完善网上法律学校，推行学法分级管理，突出抓好应知应会法律知识学习培训，建立常态化法律知识抽考制度，省厅每半年、市局每季度至少抽考1次以上，县级公安机关每月抽考一定比例民警，2014年全省执法民警基本被抽考1次。深入开展执法资格等级考试，全省10万民警中，通过基本级、中级执法资格考试民警数分别达到9.8万名、5.9万名，通过比例均居全国前列；通过高级执法资格考试1.28万名，通过数高居全国首位；通过国家司法资格考试的民警总数达到918名，不少市县公安机关都对通过司法资格考试和高级执法资格考试的民警给予一定的物质奖励。

二、江苏法治公安建设面临的问题与挑战

法治公安建设是一项牵动全局、覆盖全警的系统工程，只有进行时，没有完成时。江苏公安机关在推进法治公安建设中，还面临着一些问题与挑战。

（一）从外部因素看，主要有：一是执法环境日益复杂。公民权利意识觉醒与维权理性不足之间存在矛盾，表现为: 一方面渴望用法律来保护自己的利益，另一方面却不满法律程序上的种种限制;一方面认为他人违法侵害其权益，另一方面自己却坦然违法、钻法律漏洞; 一方面以法律为武器，另一方面却容易以极端方式维权。这些矛盾导致维权与违法往往交织难辨。一些群众对公安机关的诉求日益增长，而对公安机关的服从、配合与支持日益淡化，暴力袭警事件多发，民警心理压力巨大。二是维稳压力日益加大。当前改革进入攻坚期和深水区，社会矛盾凸显，一些地方党委政府维稳方式依然高压而僵硬，不注重运用法律手段调节社会关系，造成社会矛盾不断积累。一些社会矛盾和冲突在发生之后，出现了非程序化和失范性的特点。我们曾经希望借助于信访制度来解决矛盾，但其结果是导致了司法一定程度的边缘化。一些地方基层民警感到维稳压力远大于执法压力，有时不得不超越职权参与处理维稳问题。三是非警务活动日益繁重。目前社会管理领域仍然存在一些法律盲区，而公安机关职能边界并不具体，有的公安机关作出的服务承诺标准过高，群众“有困难找警察”的观念根深蒂固，许多非警务活动公安机关无法可依、无权管辖却不得不管，承担执法风险的同时也占用大量警力，使有限警力与无限警务的矛盾十分突出，如沭阳县公安局现有民警804人，占人口比为4.2%，远低于全省平均水平，因定编所限，6年来警力只增加了10个，而这6年内全局年均接警量增长20%。在高强度工作负荷下，不少民警对警务工作疲于应付。四是人情社会流弊日益显现。中国是典型的人情社会，民警在执法办案中面对请托，有的出于人情会选择“给面子”，这种处理方式客观上给予请托者一定的想象空间。特别是当办案中的自由裁量、证据取舍等相对主观的过程如果存在较大的瑕疵，就完全有可能演变为“关系案”、“人情案”。私情一旦影响了司法，那么就会发生徇情枉法的事情。近年来，民警因受人情影响违法违纪问题时有发生，严重损害了执法公信力。

（二）从内部因素看，主要有：一是重视程度不够。有的公安机关表面上重视法治公安建设，但潜意识中仍然认为法治建设是软任务，工作推进力度不大。个别地方在公安部出台全面建设法治公安的决定后照葫芦画瓢，迅速推出本地法治公安建设意见，但内容不切实际，操作性不强。二是制度执行不力。不少公安机关制定的规范性文件原则性较强，可操作性、合理性不足；有的文件下发后的落实情况无人跟进掌握，未真正贯彻落实到位。发生执法问题后不能严格落实倒查追究制度，也是导致制度执行不力的重要原因。三是法律素质不精。有的民警主动学习不够，业务不专不精；有的民警价值观错位，法治意识淡薄，处理案件功利心态严重，奉行“搞定就是稳定、摆平就是水平”，忽视程序合法性。开展的执法培训不能因人施教，培训内容偏重于条文理解，培训效果评估倚重学分考分，实务性不够，民警执法办案能力提升不明显。四是考评体系不优。有的地方考核指标还不够科学，导向不够鲜明，存在重内部数据轻社会评价、大部分考核指标简单下达给派出所等问题。一些民警还反映，现行考评指标中，对办案民警干多干少、干好干坏的评价指标不够完善，造成民警忙闲不均，干得多、错得多，挫伤了办案民警的积极性。五是执法监督不强。公安督察、纪检、法制、信访等内部执法监督部门尚未形成工作合力，存在监督“盲区”。运用网上监督、自动比对、远程监控等方式进行信息化监督的能力还不强。执法过错责任追究制度执行起来往往失之于软，追究的力度还不大。

三、加快推进江苏法治公安建设的对策建议

法治政府最突出特点是有限有为的政府，法治公安是有限有为的公安。江苏法治公安建设一方面要治权、限权，严守公权力边界，把警察权放进制度的笼子里，让它讲规范，让它受约束，让它受监督。另一方面，要敢于担当，勇于负责，依法履行好法定职责任务。

（一）完善执法培训，着力提升执法队伍履职能力。提升民警的执法素质，是法治公安建设的基础性工程。通过深入开展法治理念教育、职业道德教育，加强法治文化建设，努力形成信仰法治、尊崇法治的浓厚氛围。要有针对性地组织开展执法实战培训，依托常态化法律知识抽考制度，使不同执法岗位民警熟练掌握应知应会法律知识技能。要深化执法资格等级考试，落实考试结果与职能待遇挂钩激励机制，激发民警学法积极性。要紧紧抓住领导干部这一关键少数，引导和推动全体民警牢固坚定法治信仰，善于运用法治思维处理敏感复杂问题，借助法治方式化解社会矛盾，依靠法治手段加强社会治理。在维稳处突、应对群体性事件以及其他重大敏感案事件时，更要把坚持法治作为底线，从国家法律中寻找解决问题的出路和办法。

（二）完善标准规范，着力提升执法制度精细水平。完备的执法制度体系，是法治公安建设的前提条件。要不断细化执法制度体系，把大框框变成细杠杠，把制度的笼子扎紧扎密，解决好“牛栏关猫”的问题。要创新地方立法，针对流动人口、互联网安全、警务辅助人员管理等社会治理难点，认真开展调查研究，争取尽快立法。要围绕征地拆迁、群体性事件处置等基层执法亟需解决的难点、热点问题，制定完善制度规范。全面修订执法标准体系，健全完善自由裁量基准，开展执法制度清理工作，完善新型复杂刑事案件取证指引，强化现有执法制度跟踪评估、定期更新机制。认真落实司法体制改革的要求，积极应对劳教制度废止后续衔接工作，积极推进轻微刑事案件快速办理机制，对符合一定条件的轻微刑事案件缩短办案周期，实行快速侦查、快速起诉、快速审判。

（三）完善执法管理，着力提升执法流程监督水平。系统严密、科学有效的执法管理，是严格规范公正文明执法的重要保障。按照公安部“统一审核、统一出口”要求，全面实行所有案件统一归口法制部门审核制度。逐步完善案件管理中心制度，对未破案件、各警种部门直接受理案件进行扎口管理。全面推行公安机关执法办案全网运行，升级优化执法办案和监督管理系统，推广常见治安案件自动量罚系统，强化执法记录仪配备应用，确保所有执法活动可回溯式管理。继续推进行政权力公开透明运行、网上执法告知服务等系统的规范应用，全面公开公安行政复议文书和刑事不立案文书，积极拓展行政处罚文书公开类别。进一步狠抓问题整治，建立完善常态化执法问题排查治理机制，有效预防和减少执法过错和执法安全问题。

（四）完善责任查纠，着力提升执法规范运行水平。改革创新执法纠错问责机制，进一步明确责任主体、强化刚性制约，全面提升执法制度的权威性和执行力。抓责任分解，建立执法权力、执法责任清单制度，在修订完善执法标准的基础上，将法律赋予的执法职责细化分解到每个执法单位、每个执法岗位和每个执法环节。针对受立案、现场处罚、变更强制措施、涉案财物管理、执法安全管理等执法办案重要环节，尽快出台执法办案若干个严禁规定。抓领导追责，对拟提拔任用的干部要将学法、执法、守法情况作为考察的重要内容。尽快实现全省县级公安机关主办民警制度覆盖率100%，借鉴检、法机关的主任检察官、主审法官制度，积极推行主办民警办案终身负责制度。

（五）完善组织领导，着力提升执法保障水平。坚强有力的组织领导，是法治公安建设顺利推进的重要保证。严格执行重大执法决定法律审核制度，确保科学、民主决策。探索建立执法监督管理委员会制度，整合主要执法警种监督力量，把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩的重要内容。通过开展结对帮扶、经验交流等形式，比学先进、赶超先进，解决各地发展不平衡问题。推行民警执法办案积分制度，将积分作为表彰奖励、干部任用的重要依据，激励民警想办案、多办案、办好案；健全完善民警执法权益保障制度，依法查处阻碍民警依法执行职务行为。加强队伍保障，科学论证测算执法办案警力配比，充实加强执法办案一线警力。进一步推进法制部门履职能力建设，加强法治公安理论研究，深入开展法制大队等级评定，着力强化法制员队伍建设，不断提升法制队伍执法监管、服务实战的能力水平。

（作者：陆亮，江苏省公安厅）

——关于公安机关贯彻全面从严治党要求的调研与思考

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前言：党的十八大以来，习近平总书记围绕管党治党作了一系列重要论述，对全面从严治党提出了一系列新论断、新思想、新要求。全面从严治党具体到公安机关，就是坚持全面从严治警，把严的标准、严的要求、严的措施落实到党风廉政建设和反腐败工作各个方面。本文从深刻把握全面从严治警总体要求，清醒认识公安机关党风廉政建设存在问题和薄弱环节，深入推进公安机关党风廉政建设对策措施三个层面，对公安机关贯彻全面从严治党新要求进行了思考和探讨。

党的十八大以来，习近平总书记围绕管党治党作了一系列重要论述，对全面从严治党提出了一系列新论断、新思想、新要求，强调要以猛药去疴、壮士断腕的决心和勇气，坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚定不移反腐败，持之以恒抓作风，严肃查处腐败分子，坚决遏制腐败现象。这是以习近平同志为总书记的党中央从关系党和国家生死存亡的高度，以强烈的历史责任感、深沉的使命忧患感、顽强的意志品质，着眼于加强党的自身建设伟大工程、推进中国特色社会主义伟大事业的战略考量，体现了对严峻复杂形势的高度警醒，对管党治党使命的强烈担当，对推进反腐败斗争的坚定决心，为加强党的建设和党风廉政建设指明了奋斗方向、提供了根本遵循。省委始终对党风廉政建设和反腐败斗争高度重视，切实履行管党治党的主体责任，对公安工作和队伍建设十分重视、关心，罗书记多次视察指导工作、作出重要批示指示，反复强调要加强公安队伍建设，为我们进一步做好工作、带好队伍提供了重要指导和强大动力。

近年来，我省公安机关坚决贯彻中央和省部关于党风廉政建设工作一系列决策部署，扎实抓好预防教育、正风肃纪、案件查办和自身建设各项工作，推动党风廉政建设和反腐败工作取得了新的成效，全省公安民警违纪率持续保持全国低位，省厅连续4年在公安部组织的党风廉政建设责任制考核中获评优秀，得到省部领导多次批示与肯定。面对全面从严治党新要求和反腐倡廉工作新形势，我们必须认真学习领会中央和省部有关部署精神，深刻把握全面从严治警的总体要求，清醒认识当前公安机关党风廉政建设存在的问题和薄弱环节，深入研究新形势下党风廉政建设规律特点和对策措施，努力推动全省公安机关党风廉政建设工作再上新台阶。

一、深刻把握全面从严治警的总体要求

公安机关是党绝对领导下、以党员民警为主体的纪律部队，抓好党的建设特别是党风廉政建设至关重要。公安机关贯彻全面从严治党新要求，就是坚持全面从严治警，把严的标准、严的要求、严的措施落实到党风廉政建设和反腐败工作各个方面。重点是要紧密联系公安工作和队伍建设实际，从三个方面不断加深理解、深化认识，增强思想自觉和行动自觉。

第一，全面从严治警，要求公安机关始终牢记政治属性，做到绝对听党指挥、绝对忠诚可靠。公安机关具有鲜明的政治属性，是人民民主专政的重要工具，是捍卫党的领导、捍卫中国特色社会主义制度的重要力量。习总书记对政法公安队伍提出了“五个过硬”的要求，摆在首位的就是政治过硬，并反复强调公安机关是党和人民手中的“刀把子”。公安机关必须始终把政治过硬作为首要标准，把绝对忠诚作为第一要求，在任何时候、任何情况下，都要坚定不移地听党话、跟党走，特别是要把维护政治安全、政权安全作为着力点、着眼点，始终绷紧对敌斗争这根弦，旗帜鲜明、敢于亮剑，坚决捍卫党的领导和国家政权。各级领导干部和全体民警都要始终站稳政治立场、严守政治纪律，始终保持对党唯一的、彻底的、无条件的忠诚，在事关全局、事关政治方向、事关根本原则等重大问题上，头脑要十分清醒、立场要十分坚定、旗帜要十分鲜明，确保“刀把子”牢牢掌握在党和人民的手中。

第二，全面从严治警，要求公安机关致力建设过硬队伍，更好担负党和人民赋予的职责使命。公安机关肩负着维护社会大局稳定、促进社会公平正义、保障人民安居乐业的神圣职责，必须有一支过硬的队伍来保障。实践反复证明，队伍建设抓得紧、管得严，队伍就坚不可摧、无往不胜。去年我们接连打赢青奥会、国家公祭活动安保两场硬仗，很重要的一条就是严明战时纪律、发扬优良作风。当前，全省公安机关正在深入贯彻总书记视察江苏时的重要讲话精神，按照省委、省政府的部署要求，以全面深化公安改革为动力，以完善立体化现代化治安防控体系为主线，深入推进平安江苏建设，努力为“迈上新台阶、建设新江苏”创造更加良好的社会环境。要担负起这样的历史重任，我们必须认真落实全面从严治党要求，始终把公安队伍建设作为根本来抓，努力打造一支政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬的公安队伍。

第三，全面从严治警，要求公安机关准确把握队伍特点，执行更严的标准推进党风廉政建设。公安队伍大，执法点多、面广、线长，民警手中或多或少有一定权力，常常与社会阴暗面打交道，面临的诱惑和考验比较多，必须用更高标准、更严要求抓好党风廉政建设。为此，公安厅党委鲜明提出全省公安民警要严守政治纪律、廉洁自律、公正执法、警纪禁令“四条底线”，始终坚持以铁的纪律打造铁的队伍，执法规范化水平一直走在全国公安机关前列，廉洁警队建设取得了显著成效。但近年来暴露出的公安机关领导干部和民警违纪违法问题警示我们，党风廉政建设和反腐败斗争永远在路上，严管公安队伍一刻也不能放松。我们必须从公安队伍的职业特点出发，始终坚持严字当头、动真碰硬，紧紧抓住容易滋生腐败的重点环节，进一步完善具有公安特色的惩防体系，坚决遏制执法腐败。全体公安民警特别是领导干部必须始终把严守纪律、秉公用权、廉洁从警牢记在心，着力提高拒腐防变能力，做到党纪国法红线不逾越、道德底线不突破，保证在诱惑考验面前立场坚定、在灯红酒绿面前头脑清醒，树立执法为民、清正廉洁的良好形象。

二、清醒认识公安机关党风廉政建设存在问题与薄弱环节

总体来看，江苏公安队伍相对平稳，没有发生大恶丑案件和涉警负面炒作重大问题。但在党风廉政工作中，依然存在“上紧下松”、“上热下冷”问题，一些地方和单位民警违法违纪问题却依然多发易发，甚至有的地方个别警种暴露出系统性涉腐问题。主要存在四个方面问题：

一是少数领导认识偏差、表率不好，责任落实还不到位。一方面，有的领导甚至是“一把手”在认识上对党风廉政建设定位不准，谈不上主动积极去抓，片面认为业务是硬指标、容易抓、见效快；有的认为抓小、抓紧、抓狠了，评优考核就吃亏、受影响；有的对承担的责任了解不透，对上级部署研究不多，对如何抓党风廉政建设心中无数，认为队伍不出大事就行，最终抓党风廉政建设成了纪检部门的“独角戏”。另一方面，少数领导干部自我要求不严、自律意识较差，甚至带头违纪违规，带坏了风气、带坏了队伍。近几年有不少违法违纪案件的涉案人员就是领导骨干，连云港市原公安局长陆云飞、淮安市清浦区原公安分局长曹兴龙等领导干部因涉及重大腐败案件被调查，在全省公安机关中造成了不良影响。

二是思想教育方法陈旧、养成不足，队伍管理还不到位。一方面，在抓教育上花了不少气力、采取了不少措施，但创新不足，开会、发文、上墙等常规动作“唱主角”，往往在观念上形成不了认同、思想上产生不了共鸣，民警职业精神塑造、纪律作风养成和平时教育提醒不够，陷入搞教育听不进、抓管理难到位的尴尬境地。另一方面，公安队伍大，执法点多、面广、线长，民警手中或多或少有一定权力，常常与社会阴暗面打交道，面临的诱惑和考验比较多，一些人由于缺乏艰苦环境磨练和公安传统熏陶，理想信念迷失、行为自我放纵，出入不该去的场所、结交不该交的朋友，有的甚至把公权作为拉关系、捞好处、乱办事的资本，胆大妄为、践踏法纪。

三是有些制度宽泛宽松、执行不力，监督制约还不到位。一方面，在抓制度的同时问题却也不见少，这其中除制度本身有疏漏外，很多是在执行制度上不严格，出现“牛栏关猫”现象。另一方面，制度执行力与内部监督特别是纪检部门履行监督职能有关。随着反腐任务越来越重，纪检监督机构、力量建设并未完全跟上，不少县分局纪委就三两个人，应付日常工作都困难，加之各监督部门职能交叉、形成合力不够，难以发挥行之有效的监督作用。

四是查案执纪尺度偏软、震慑不够，治本效应还不到位。一方面，尽管各地主动查了不少问题，但真正到处理和问责时，有的为避免因查处违纪违法问题影响单位绩效考核和集体荣誉，往往是高高举起、轻轻放下，存在能捂就捂、能盖就盖，以组织处理代替纪律处分，该辞退开除的一调了之、一退了之的现象，难以起到“杀一儆百”的惩戒警示作用。另一方面，从查处的案件情况看，出现了由个别人“出事”向窝案、串案、案中案发展蔓延的倾向，无疑增加了查案执纪工作的难度。此外，各地执纪问责的标准和尺度也不尽统一，特别是对一些轻微违纪违规行为的查处，由于执纪尺度不统一，效果受到了影响。

三、加强和改进公安机关党风廉政建设的对策措施

当前，我省公安机关正为全面深化公安改革、大力推进公安机关“四项建设”，完善发展江苏公安“一体两翼”工作格局努力奋斗，必须有过硬的公安队伍和良好的纪律作风作保证，加强党风廉政建设是不可或缺的最重要内容。我们要紧紧围绕“干警清正、队伍清廉、执法清明”的目标，强化责任担当、全面从严治警，深入推进公安机关党风廉政建设和反腐败斗争，不断健全完善惩治和预防腐败体系，加快建设忠诚可靠、清正廉洁、作风过硬的公安队伍，努力为推动江苏公安工作迈上新台阶提供坚强有力的保证。重点要做好五个方面工作：

一要严明党纪，守好从严治警的“生命线”。对公安机关来说，首要的是永葆对党忠诚、听党指挥的政治本色，真正做到讲政治、守党纪、懂规矩，这是全体公安民警必须坚守的政治生命线。强化守纪律讲规矩的思想自觉，深入组织开展党的政治纪律、政治规矩和党史党性、宗旨观念教育，确保全体民警在任何情况下都做到政治信仰不变、政治立场不移、政治方向不偏。强化守纪律讲规矩的行动自觉，教育引导广大民警规范自己的政治言论、政治行为，严格遵循组织纪律，恪守“五个必须、五个决不允许”，始终在思想上政治上行动上同党中央保持高度一致。强化守纪律讲规矩的实践自觉，坚持把纪律和规矩挺在前面，加强对贯彻执行政治纪律、政治规矩情况的监督检查，从严查处违反党纪警纪、有令不行、有禁不止等行为，确保政令警令畅通，确保公安队伍绝对忠诚、绝对纯洁、绝对可靠。

二要严管干部，树好从严治警的“风向标”。全面从严治警，重点是要从严管理干部、盯住各级班子，发挥好领导干部的示范导向作用。严格落实各级公安机关党委的主体责任，明确主要领导的第一责任和班子成员的“一岗双责”，着力在选好用好干部、建强领导班子、强化权力监督、支持纪委履职、抓好党廉考评等方面尽好责任、放好样子。探索建立党委巡视制度，组建专门巡视机构，以发现问题、形成震慑为主要任务，对下级公安机关党组织及其班子成员进行巡视监督。加强对领导干部行使权力的监督制约，严格执行民主集中制和“三重一大”决策机制，重点落实规范全省公安机关重大经济事项实施工作规定，继续深化“小金库”专项治理，把权力关进制度的笼子，使广大干部不出问题、少出问题。坚持严下先严上、治警先治长，扎实开展“三严三实”专题教育，加强对干部选用的廉政审核，注重事前防范、事中监督，确保各级领导干部既以身作则、管好自己，又以上率下、敢抓敢管。从最大限度关爱保护民警出发，坚持抓早抓小抓苗头，加强对全体民警特别是重点部门、重点岗位民警的教育管理，强化廉政教育、警示教育和谈话教育，多“扯扯袖子、提提领子”，努力从源头上预防和减少违纪问题发生。

三要严格执法，看好从严治警的“主阵地”。主动适应全面依法治国、依法治省的新要求，深入推进法治公安建设，进一步提升公安机关依法履职能力和执法公信力。重点是完善执法制度，以行政审批制度改革为契机，加快建立权力清单，消除审批“灰色地带”，全面修订各警种执法标准、制定行政处罚裁量标准，全面规范民警执法行为；强化执法管理，探索建立公安机关执法管理委员会、行政复议委员会和案件管理中心，全面建立、规范使用办案中心和涉案财物管理中心，全面实现执法办案网上运行，实行集中式、全流程、精细化执法管理；加强执法监督，建立覆盖所有执法单位、岗位、环节的执法责任清单，严格落实执法过错纠正、责任追究和冤假错案责任终身追究制，制定领导干部干预执法、插手案件处理的记录通报制度，将所有行政复议决定和部分行政处罚决定上网公开、接受监督，建立热点岗位交流轮岗硬性规定，严防发生办关系案、人情案、金钱案等问题。

四要严抓作风，管好从严治警的“基本面”。深入落实中央八项规定，不断巩固教育实践活动成果，紧盯作风问题新形式、新动向，加强监督检查，加大通报曝光力度，看住每个关键节点，解决每个具体问题，特别是要把联系服务群众、厉行勤俭节约等工作做得更加扎实，坚决防止“四风”问题反弹。坚持问题导向、民意导向，监督落实便民利民措施，紧紧围绕接警处警、执法办案、窗口服务、警容风纪等方面，在交警、消防、派出所等重点警种，持续集中整治冷硬横推、乱收滥罚以及不作为、乱作为等问题，大力整治“枪车酒赌毒”等问题，不断提升人民群众的满意度。加大正风肃纪、治庸治懒力度，严肃查纠为警不为等问题，对维稳处突、打击犯罪、治安防控、管理服务等重点任务，继续采取专项督导、明查暗访等方式，逐项抓检查、层层抓落实，盯住不落实的事、问责不落实的人，切实把保民平安、为民服务的各项措施落到实处。

五要严惩腐败，打好从严治警的“攻坚战”。坚持有案必查、有腐必惩，以零容忍态度严肃惩治公安队伍中的腐败问题，对问题线索反映集中、群众反映强烈的人，以及以权谋私、贪赃枉法、失职渎职、充当黑恶势力保护伞等案件线索，发现一起、查处一起，绝不姑息、决不放过，始终保持“不敢腐”的高压威慑态势。各级公安纪检监察部门要深入转职能、转方式、转作风，聚焦中心任务、履行监督职责，把精力集中到执纪、查案、问责上来。加强对党风廉政建设责任制落实情况的监督检查和考核评估，认真落实纪委书记述职、一案双查、一案三报告、实名通报等制度，建立重点巡视、向主要警种派驻纪检员、驻点督导整治等机制，进一步规范执纪问责工作，细化追责问责办法；按照“监督的再监督”要求，建好用好公安监督平台，推动公安纪检工作改革，积极创新监督机制，完善大监督格局，努力形成内外渠道畅通、警种整体联动的公安反腐新格局；加强自身建设，选优配强干部，调整充实力量，提高履职能力，着力打造忠诚、干净、担当的公安纪检监察队伍。

（作者：季凯周树华，江苏省公安厅纪委）

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前言：当前，我国经济发展进入新常态，经济社会发展的阶段性特征对维护社会安全稳定提出了许多新要求和新挑战。从江苏的情况看，转型发展正处于关键期，全面深化改革已进入攻坚期，各种可以预见和难以预见的风险挑战趋于增多，社会安全稳定还存在许多薄弱环节。公安机关是国家治理体系和治理结构的重要组成部分，要在党委、政府的统一领导下，积极适应新常态下社会公共安全形势的发展变化，进一步探寻治理途径，完善政策措施，切实履行好维护社会公共安全的职责使命。

一、社会公共安全的政策导向

安全是人类的基本需求之一，它关乎国家、社会和公民个体的生存发展。近年来，随着恐怖主义、传染病、自然灾害、食品药品环境安全事件的频发，人们对安全内涵的理解也在不断加深和拓展，除了军事、政治等传统安全外，越来越关注涉及自身生存发展的社会公共安全。保障社会公共安全是政府的重要职能，制定完善公共安全政策，为社会和公民提供公共安全产品和服务是其应尽的责任。

面对社会公共安全领域的风险挑战，世界发达国家十分重视公共安全管理，针对本国面临的公共安全威胁，相继制定实施了一系列政策措施和法律规范，形成了相对完备的公共安全管理体系。一是树立风险社会理念。普遍关注并接受德国社会学家乌尔里希·贝克的风险社会理论，将其作为调整公共安全管理对策、改变公共安全管理观念、应对公共危机事件的理论依据。二是拓展公共安全管理内涵。由自然灾害领域逐步扩展到各种人为因素引发的公共危机领域。三是注重公共安全危机管理。实现从单一的应急反应向危机的全过程管理过渡。四是借助社会力量。除发挥政府主导作用外，还充分调动社区、志愿者、社会组织和个人参与公共安全管理和危机应对。五是健全完善法律法规。明确规定公共安全管理机构的组织与权限、职责与任务，为公共安全管理提供全方位制度保障。

改革开放以来，我国高度重视社会公共安全问题，针对不同时期凸显的问题，党和政府制定实施了一系列政策措施。在社会治安管控方面，先后作出了开展“严打”斗争、推行“社会治安综合治理”、实施宽严相济的刑事政策、开展平安建设、创新立体化社会治安防控体系等政策安排，努力营造良好的社会治安环境。2003年“SARS”爆发后，党和政府对公共安全认识更加深化，在2006年3月颁布的“十一五”规划纲要中明确提出加强公共安全建设，并在“十二五”规划纲要和党的十八届三中全会决议中提出“加强公共安全体系建设”，将社会公共安全内涵从社会治安扩展到维护稳定、安全生产、维护国家网络和信息安全、食品药品环境安全等领域。

二、近年来江苏公安机关实施的社会公共安全政策措施

近年来，江苏公安机关认真贯彻落实中央和省部关于维护国家安全和社会稳定各项重大政策，紧紧围绕不同时期平安江苏建设的目标定位，立足全省社会公共安全形势发展变化和公安机关职能，从维护稳定、治安防控、安全监管等实际需要出发，积极参与制定实施了一系列社会公共安全政策措施，有效维护了全省社会公共安全形势持续稳定，有力保障和促进了人民群众安居乐业、江苏“两个率先”发展。

一是情报先行、源头预防的维护稳定政策。始终将保稳定作为第一责任，建立完善情报信息收集、预警、研判机制，为省委、省政府科学决策提供及时准确的依据。推动建立健全社会稳定风险评估机制，实现对社会稳定风险的预知预警预防，避免因决策不当引发不稳定事端。积极参与社会矛盾“大调解机制”建设，建立完善“公调对接”、“交调对接”、“网调对接”等工作模式，推动维稳工作向前端、向基层延伸，主动防范、化解各种矛盾纠纷和不稳定因素。

二是打防结合、以防为主的治安防控政策。坚持依法打击与严密防范相结合、专项整治与整体防控相结合，依法严厉打击各类违法犯罪，全省打击犯罪总绩效和命案侦破水平连续多年位居全国前列。在全国较早启动社会治安防控体系建设，全省基本形成城乡一体、打防一体，人技结合、动静结合的立体化现代化社会治安防控体系。充分运用信息化手段，扎实做好人、地、物、事、组织等社会治安要素管理，严防重点人漏管失控造成的现实危害。积极探索群防群治实现路径和各种形式，发展壮大“红袖标”、平安志愿者队伍，提升治安防控社会化水平。

三是以人为本、安全第一的安全监管政策。牢固树立安全发展理念，推动建立公共安全监管体系，最大限度地预防事故发生、减少人员伤亡。在道路交通安全监管方面，推动交通安全基础设施建设，强化运输企业、车辆、驾驶人源头管理，依法严查突出交通安全违法行为，创造车畅人和、安全文明的道路交通环境。在消防安全管理方面，建立健全消防工作责任体系，加强消防公共基础设施建设和消防安全网格化管理，加强火灾隐患动态排查整治，构建消防安全治理新体系。在危险物品安全监管方面，推进危险物品单位安防达标建设，加强生产、储存、运输、销售、使用全过程监管，全省连续多年没有发生被监管单位危险物品丢失、被盗、被抢及涉危重特大公共安全事故。

四是需求引领、支撑实战的科技强警政策。牢固树立向科技要警力、向信息化要战斗力的思想，坚定不移推进公安信息化和技术防范建设，率先建成省市一体、覆盖全警的江苏公安综合管理服务工作“大平台”，率先提出实施情报信息主导警务战略，开发建设“大情报”系统，深入推进技防城、技防入户、道路监控“3•20”、图像资源联网共享平台等技防工程建设，启动实施“警务大数据”建设应用工程，不断提升社会公共安全工作的科技含量和整体效能。

五是有法可依、执法必严的依法治理政策。把依法治理贯穿于维护社会公共安全的全过程，一方面，积极推动社会公共安全领域地方立法的同时，研究制定了流动人口管理服务、社会治安防控体系建设、公调对接等一系列政策措施，为维护社会公共安全工作有序开展并提供了较为完善的政策法规保障。另一方面，坚持不懈推进公安执法规范化建设，健全完善执法标准体系，加强执法质量监督和安全检查，创新执法理念和方式方法，有效提升公安机关执法公信力和群众满意度。

三、新常态下公安机关维护社会公共安全面临的形势分析

从我省的当前形势看，经济平稳健康发展，人民生活持续改善，社会大局和谐稳定，但也要清醒地看到，江苏发展还面临不少矛盾和问题，特别是随着经济下行压力加大，各项改革措施深入推进，各种矛盾、风险极易以案件的形式进入执法司法领域，对公安机关维护社会安全稳定提出新的挑战。

一是维稳反恐压力加大。改革发展过程中各种社会矛盾碰头叠加，征地拆迁、环境污染、涉众型经济犯罪已成为引发规模性群体性事件的主要因素。企业军转干、被辞民师、“事改企”人员等特殊群体“抱团维权”，增加了矛盾化解的难度。受经济下行、股市震荡、企业转型升级等因素影响，一些企业尤其是中小企业运营困难，劳资纠纷、民工讨薪等问题给社会稳定造成了严重影响。目前，在江苏务工、经商、就学的新疆籍维族群众数量较多，“三股势力”落脚藏身、搭窝建点的苗头越来越明显，面临的反恐压力越来越大。

二是打击犯罪压力加大。当前，刑事犯罪总量仍在高位运行，网络通信诈骗等新型犯罪不断增多，爆炸、杀人、绑架、个人极端等严重暴力犯罪时有发生，盗窃等侵财类犯罪多样多发，食品药品安全犯罪、环境污染犯罪在一些地方不同程度地存在，犯罪的智能化、动态化、组织化的特征日益突出，对公共安全和经济社会秩序构成严重危害。

三是治安管控压力加大。目前，全省登记的外来人口已连续多年超过1500万人，重大系列侵财案件80%是外来人员所为，单位内部安全防范和场所行业治安管理比较薄弱，暂住人口、出租房屋、中小旅馆和重点人员漏管失控比较普遍，物流、快递、旧货交易、网购等行业管理还存在不少盲区，诱发和滋生违法犯罪的因素大量存在。

四是安全监管压力加大。近年来，江苏道路里程和机动车、驾驶人增长迅速，截至2004年底，全省公路里程达15.6万公里，机动车保有量1725万辆、驾驶人2023万人，加之江苏是南北交通的大通道，过境车辆多，重特大交通事故时有发生，道路交通安全管理面临长期重大压力。江苏现有的危化品生产经营企业3.9万家，化工集中区60个，消防安全重点单位4.2万余家，高层建筑3万余幢，枪支弹药、爆炸物品、剧毒化学品、放射源等公安机关列管的危险物品单位6700余家，安全隐患不少，管理任务较重。

与经济社会发展和人民群众期盼相比，公安机关在公共安全治理方面还存在不少“短板”弱项和突出问题。维稳处突方面，情报资源整合共享、分析研判不够到位，应急处突力量建设、处置预案、现场指挥等与实战要求还不相适应。打防管控方面，合成作战能力比较薄弱，侵财类案件特别是网络通信诈骗案件破案率较低；一些地方群防群治流于形式，社会化参与不足，公安机关仍在唱“独角戏”；网侦手段和网络安全管理跟不上互联网发展，虚拟社会防范控制和网络突发事件应对处置能力相对较弱。安全管理方面，各公共安全监管职能部门仍以条块分割式管理模式为主，没有真正实现人员、资源、信息等要素的充分共享和统一调配，社会联动机制运转还不顺畅，整体合力不强。

四、新常态下对公安机关维护社会公共安全的政策建议

社会公共安全治理是一项综合性系统工程，需要制定相对完备的政策体系。面对新常态下严峻复杂的社会公共安全形势，江苏公安机关要充分发挥平安建设主力军的作用，更加注重以创新思维、法治思维和底线思维来拓展思路、解决难题，推动社会公共安全系统治理、依法治理、综合治理、源头治理，着力增强维护社会公共安全的前瞻性、主动性和针对性。

一是推动社会公共安全治理规划。立足“整体国家安全观”，不断拓展社会公共安全建设内涵，健全完善涵盖维稳处突、治安防范、网络安全、安全监管等领域的社会公共安全体系。适应大数据时代社会治理新特点，以智慧江苏、诚信江苏建设为契机，深入推动“智慧平安江苏”建设，搭建政法机关、政府部门之间社会治理信息共享应用平台，实现全省社会信息资源整合共享和社会治安要素智能化管控，提升平安建设智能化水平。加快完善立体化现代化社会治安防控体系，加大对危害人民群众人身、财产安全的刑事犯罪的打击力度，最大限度挤压违法犯罪空间，增强群众安全感。积极推进全省社会公共安全领域法律法规立、改、废工作，健全完善社会公共安全法规体系，为维护社会公共安全提供法律支持。

二是搭建社会公共安全治理格局。充分发挥党政领导的政治优势、部门单位齐抓共管的整体优势、专群结合的工作优势，不断汇聚维护社会公共安全治理合力，搭建多元协作的治理格局。围绕民生领域的突出违法犯罪，加强与检法机关以及食品药品、环境保护、工商管理、质量监督等行政执法部门沟通协作，推动建立案件移送、会商督办、联合调查、物证鉴定、信息共享、考核奖惩等常态工作机制。统筹城乡警务协调发展，配齐专职社区民警和驻村保安力量，借助社会组织力量，做大做强治安志愿者、“红袖标”等群防群治队伍，发挥保安、消防、技防、交通安全等协会功能，打造“公共安全共同体”。广泛开展社会公共安全宣传教育，增强全社会公共安全意识，营造全社会共同关注、参与和维护社会公共安全的文化环境和氛围。

三是完善社会公共安全治理机制。完善维稳工作机制，充分发挥情报触角广、信息灵等优势，围绕社会各领域存在的影响社会安全稳定的因素、问题和风险点，加强数据挖掘和研判预警，健全完善矛盾纠纷和安全隐患常态化滚动排查化解机制，推动建立社会风险评估预警机制，超前防范和化解群体性事件等社会公共安全风险。完善治安防控工作机制，全面实行打击犯罪新机制，积极构建现实社会与虚拟社会有机衔接、打防管控一体化运作的社会治安防控网络，不断完善部门、警种、区域和国际警务合作机制，切实消除治安隐患和管理盲区。完善安全监管工作机制，严格落实安全监管责任，建立健全火灾隐患常态化排查治理机制、道路交通常态监管机制和大型活动安保风险评估机制，加强民爆物品、危化物品源头管控和公共场所安全管理，最大限度防止安全生产事故的发生。完善应急指挥工作机制，坚持源头治理、动态管理、应急处置相结合，依托公安指挥中心加强智能化应急指挥中心建设，形成“纵向贯通、横向集成、优势互补、资源共享、统一联动”的公共安全指挥平台，建立完善应急指挥、联动处置、舆论引导一体化的应急处突机制，确保一旦发生突发案事件，能够快速响应、妥善处置。

四是提升社会公共安全治理能力。以全面深化公安改革、大力推进“四项建设”为契机，借助大数据、云计算、物联网等信息技术手段，对现有公安管理体制、警务流程进行优化改造，不断提升公安机关维护稳定、打击犯罪、服务群众的能力水平。大力推进基础信息化建设，广泛开展源头信息采集共享，强化情报信息研判应用，充分发挥情报信息服务引领安全治理的实战效能。大力推进警务实战化建设，积极推进实战指挥体系、勤务运行机制改革，全面强化各级公安机关维护社会公共安全的实战水平。大力推进执法规范化建设，健全完善执法标准体系和执法流程管控，增强公安民警执法能力素质，不断提升公安机关执法公信力。大力推进队伍正规化建设，盘活警力资源，加大教育训练力度，全面提升公安民警的专业素养和履职能力。

（作者：杜永吉，江苏省公安厅）

——当前社会问题及对策分析

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前言：本文简要阐述了社会转型期中国社会面临的主要矛盾和冲突，提出了当前应对社会冲突的主要路径——改进社会治理方式。此外，在分析全省各地基层社会治理创新实例的基础上，从培育社会力量、拓展社会参与空间、畅通社会参与渠道等方面，对实现多元主体共同治理提出了政策建议。

改革开放以来，中国在经济领域取得了长足的发展，广大人民群众的物质生活也得到了很大的改善，但与此同时，社会矛盾凸显，社会问题频发，引起各级党委政府及全社会高度关注。尤其是十八大以来，党中央把加强社会建设、改进社会治理提到了前所未有的高度，将其作为“四个全面”战略布局的内在要求。在社会转型期应对社会冲突，关键是要加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面依法参与管理，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动。

一、社会转型期的社会冲突

“社会转型”意指社会从传统型向现代型进行转变。社会转型的内涵主要包括了体制的转型和社会结构的转型。可以说，中国的社会转型是一场全面的、整体性的社会结构的变革，是一个经济政治体制改革与社会结构同步转变的过程，是社会失衡和社会协调相伴的过程，是社会秩序重构与整合的过程。从世界各国的经验来看，社会转型期，是社会进步和社会代价并存、社会发展与转型风险并存的时期。尤其是我国，属于后发型现代化，追赶型的发展模式能使我国在短时期内取得显著的成绩，但同时也把现代化过程中所涉及的矛盾与问题集中在一个相对短的时期内，这样一来化解社会矛盾的时空也被极度压缩，社会张力加大，增加了发生社会冲突的风险。

总体来看，当前中国社会转型的主要风险来自于经济发展与社会发展的不平衡，经济结构已经是工业社会中期偏后阶段的结构，而社会结构还处在工业社会的初期阶段，存在着严重的“结构差”。这种“结构差”是导致社会冲突的根本原因。一是社会主体碎片化，即越来越多的人由“单位人”变成“社会人”，而社会人是悬浮的、碎片化的，带来很大的不确定性，导致了组织性和凝聚力的降低。二是利益冲突复杂化，主要是阶层结构更加复杂，不同阶层、不同群体的利益往往存在矛盾甚至对立，利益博弈十分明显，利益协调的难度越来越大。三是资源分配两极化，越是处于社会阶层顶端的人们越是掌握着更为丰富的社会资源，越是处于社会底层的人们却只拥有较少的社会资源，致使贫富两级分化加剧。四是价值观念功利化，突出表现在一些应当遵从和奉行的价值理念发生了畸变与异化，呈现功利化的趋向，整个社会对道德滑坡的忧虑越来越深。五是社会心态焦虑化，主要是社会结构剧烈变革使得原先的“保护壳”被打碎，新的“安全阀”又没有完全建立起来，人们内心里埋下了焦虑的“种子”，每个阶层都认为自己是弱势群体。

一般我们认为，社会冲突、社会问题是负面的东西，是不稳定因素。这种看法不能说不正确，但过于片面。许多从事社会冲突研究的学者认为，稳定与变迁，是社会存在的两种基本形态；一致与冲突，都是社会存在的基本动力。冲突引起社会变迁，社会变迁排除冲突的消极影响。通俗地讲，也就是冲突的存在，可以助推社会改革，从而促进社会进步。科塞就认为，冲突绝不仅是一种破坏社会稳定与整合，单纯只引起变迁过程的因素，冲突对于社会的团结、一致、稳定、整合同样具有重要的促进作用。

二、社会治理及在中国的发展

讨论社会冲突，自然离不开社会管理。中国传统的社会管理，具有几个鲜明的特点：重管理防范、轻服务；重管制控制、轻协商协调；重事后处置、轻源头管理；重“刚性”、轻“柔性”；重政府作用，轻多方参与。而这几个方面的特点，都和“全能型政府”的观念有着紧密的关系。在这样一种单一主体，以控制为主要手段的社会管理模式下，造成了传统的稳定，也就是静态稳定，这种稳定主要是通过抑制的手段维持现存的秩序。静态稳定带来的是一定时期内社会的安定，但这种安定是表面的。随着社会转型产生的一系列社会问题被掩盖在表面的平静下面，一旦这些问题积聚到一定程度，超过了静态的平衡力，就会集中爆发出来，影响社会的和谐。

正是看到了传统社会管理的不适应性，中央把社会管理创新提上了重要日程。党的十八大将“四位一体”扩充为“五位一体”，明确提出加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。党的十八届三中全会在社会管理创新方面又迈出了关键性的一步，明确全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，并将社会治理体制作为国家治理体系的重要组成部分。以此为标志，从政策层面来讲，社会管理完成了到社会治理的蜕变。当然，从实践层面来讲，这还有很长的路要走。

那么，什么是社会治理？社会治理和社会管理又有什么不同呢？罗西瑙将治理定义为一系列活动领域里的管理机制，它们虽未得到正式授权，却能有效发挥作用。库伊曼和范·弗利艾特认为治理所要创造的结构或秩序不能由外部强加，它发挥作用，是要依靠多种进行统治的以及互相发生影响的行为者的互动。国内学者俞可平认为，治理一词的基本含义是指在一个既定的范围内运用权威维持秩序，满足公众的需要。全球治理委员会于1995年对治理作出如下界定：治理是或公或私的个人和机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。它包括有权迫使人们服从的正式机构和规章制度，以及种种非正式安排。全球治理委员会的定义，具有代表性和权威性。概括来讲，治理理论的核心内涵包括两个方面：一方面，强调多元主体的共同参与，政府、非政府组织、公民个人等都可以成为公共服务管理的主体；另一方面，强调多元主体参与的方式是互动、合作、协商，最终达成共识。

从社会管理到社会治理，对政府、社会组织、社会公众等来说，都是一场深刻的思想变革和行为变革。对党和政府而言，这是执政治国理念的重大转变，意味着从全能政府到有限政府，从管制政府到服务政府，从权力政府到责任政府。对社会组织和社会公众而言，则意味着参与的大门比以往任何时候都要更加敞开。与“全能型”政府理念下的社会管理维持“静态稳定”不同，社会治理追求的是“动态稳定”，就是要把维持社会秩序和激发社会活力有机结合起来，既要保证社会安定有序、规范运行、调控有力，又要有利于激发全社会的创造活力，最广泛、最充分地调动一切积极因素，促进人的全面发展和社会进步。

三、江苏推进基层社会治理创新的典型实践

江苏省委、省政府于2011年启动社会管理创新工程，实施“六大行动计划”，即社会矛盾排查化解行动计划、人口服务管理行动计划、公共安全体系建设行动计划、固本强基行动计划、社会组织培育管理行动计划、信息网络综合管理行动计划。按照社会管理创新工程的总体部署，江苏各地结合本地实际，探索形成了一批基层社会治理创新的生动实践。

（一）政社互动。“政社互动”起源于太仓，主要是界定乡镇（街道）基层政府与城乡自治组织之间的关系，其做法可以概括为“两份清单、一份协议、双向评估”。所谓“两份清单”，就是梳理出《基层群众自治组织依法履行职责事项》和《基层群众自治组织协助政府工作事项》，划清“行政权力”与“自治权利”的界限。所谓“一份协议”，就是在明晰权责基础上，废止村居行政责任书，由乡镇（街道）政府与村居自治组织平等协商签订《协助管理协议书》，明确需要由村居自治组织协助管理的项目和要求，明确政府必须提供的行政指导和财政支付，明确双方的履约评估和违约责任。所谓“双向评估”，就是《协议书》双方对其履约情况进行相互评估，而不再是政府对村居自治组织的行政考核。目前，江苏全省62%的街道（乡镇）已经推广政社互动。

（二）邻里自理。南通市崇川区着力调动居民参与社会治理的积极性，在社区居委会以下，以居民小组为基础，以网格化为依托，以打通服务群众最后500米为目标，组建基础治理单元——邻里，推行“邻里自理”。按照“地域相近、楼幢相连、资源相通”原则，以3到10个楼幢、300户左右为单位设置邻里，构建区—街道—社区—邻里四级组织架构。每个邻里由居民选举产生“邻里和谐促进会”理事长、理事，社区为每个邻里配备1名专职社工担任干事，履行“服务、信息、自治”三项基本职能。这一模式将引导群众与依靠群众有机对接起来，大大激发了居民的参与热情。

（三）以民主促民生。江阴周庄镇山泉村坚持“民主促民生，幸福山泉人”的理念，村里设立了96人的村民代表团。在代表团全程参与下，制定了新的《村规民约》，通过了村企业污染管理、村民分红和粮差款等决议。事关村民的大小事情，都做到“干不干”让百姓定，“干什么”让百姓选，“怎么干”让百姓提，“干得好与坏”让百姓评。山泉村通过有效实施村民民主自治来创新村级社会管理，不断破解农村工作中的矛盾和难题，取得显著成效，呈现出了村级收入大攀升、村风民风大改观、村容村貌大变样、村民福祉大增长、村官作风大转变的生动局面，荣获“江苏省管理民主示范村”称号。

分析这些典型实践，我们可以看到，不管是哪种模式，强调的是政府和社会力量的共同治理，并且把政府和基层群众自治组织、社会组织、群众个体放到平等的关系上，不同社会治理主体间的尊重得以实现，充分体现了社会治理的思想。

四、推进多元主体共同治理的思考与政策建议

从更广范围推进政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动，和五大建设中的政治建设、社会建设都紧密相关，是涉及政府和社会两个方面变革的复杂系统工程。

（一）助推社会力量成长，培养“政社互动”的多元主体。这里讨论的社会力量的成长，主要包括社区、社会组织、群团组织等实体性组织的发展，同时还应考虑公民意识的增长。社会力量的成长和政府职能转变一起，构成了多元主体共同治理的前提条件。一是注重培育社区平台。城乡社区是社会构成的基本单元，创新社会治理应该紧紧抓住这个基础平台。要树立“自治、互助、共建、分享”的理念，深化城乡和谐社区建设。所谓自治，就是要让居民直接参与社区事务的管理与决策，真正让居民群众当家作主。所谓互助，就是要畅通居民参与渠道，大力培育和发展服务性、公益性、互助性社区社会组织，提高社区居民的组织化程度，形成“邻里守望、友情互助”的社区风尚。所谓共建，就是要整合社区资源，动员各方力量，推进共驻共建，形成各方共同推进社区建设管理的整体合力。所谓分享，就是要突出居民群众主体地位，让城乡和谐社区建设发展成果惠及全体社区居民，不断提高居民群众的归宿感、满意度和幸福指数。二是注重培育社会组织。社会组织是强化人与人之间组织性的重要载体，是社会实现再组织化的重要平台。从数量上来看，近年来我国社会组织发展很快，尤其是深化社会组织登记管理制度改革，已经显现出对社会组织发展的促进作用。在加快发展的同时，重点应放在社会组织的能力建设上。要加快推进政府与社会组织分开，强化社会组织主体的独立性，支持社会组织承担社会事务、参与社会治理，推进社会组织与政府部门、社会组织与社会各界以及社会组织之间的广泛交流与合作。三是注重培育公民意识。公民意识是公民对自己在国家和社会中的地位、权利和责任的一种自觉意识。只有在公民意识比较强烈的社会背景下，政社互动才具备发芽、成长的土壤。要加强公民意识教育，让积极参与、遵守规则、权利与义务对等等观念深入人心，为政社互动奠定“意识基础”。要搭建好群众参与的平台，拓宽参与渠道，让群众在参与中强化公民意识。

（二）理顺政府与社会关系，拓展“政社互动”的广阔空间。创新社会治理，就要重新明晰政府职能，理顺政府与群众自治组织、社会组织等社会力量之间的关系，为社会力量参与管理和服务提供广阔空间。一是理顺政府与群众自治组织之间的关系。要改变政府把自治组织作为行政延伸的思维定势，两者真正建立互相尊重、平等协商的“伙伴”关系；要改变政府对自治组织发号施令的传统做法，促进政府的自律、权力的约束和基层的减负；改变自治组织习惯的“行政依赖”，增强自治的能力和信心，促进政府管理与群众自治的衔接互动。二是理顺政府与社会组织之间的关系。一方面，政府应该充分尊重社会组织的民间性，不干预社会组织的具体业务活动。另一方面，社会组织应该有自己的独立性，不能把自己当成政府的“附属部门”。只有政府和社会组织的共同努力，才能使社会组织走上自主自立的道路，才能真正建立起政府与社会组织之间的“伙伴关系”。三是理顺政府职能“转移”与“强化”的关系。在现代社会治理中，政府必须对权力进行自我约束，明晰确定自身的社会治理职责，从某些社会管理活动中退出来，保持社会生活具有一定自主性和社会组织力量的活力。但是，政府转移职能，不是说政府要“卸责”。相反，在社会保障、社会安全、教育、卫生、基础设施、生态环境等社会公共事务方面，政府应进一步强化自身的责任意识，积极推动自身社会管理职能公共服务化的转型。

（三）打通社会参与渠道，畅通“政社互动”的主要路径。政府职能转变的推进和社会力量的成长，为多元主体共同治理营造了良好的环境。在此基础上，还要解决其实现路径问题。一是通过“购买服务”，政府向社会力量转移管理职能。科学有效的推行政府购买服务，可以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。非基本公共服务领域，要更多更好地发挥社会力量的作用，凡适合社会力量承担的，都可以通过委托、承包、采购等方式交给社会力量承担。在基本公共服务领域，也要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。二是通过基层自治，政府向村居组织归还管理空间。要使基层自治组织充满活力，党建必须加强，公权必须退让，将原本属于自治组织的管理空间归还给城乡居民。要充分保障基层群众民主选举、民主决策、民主监督、民主管理权利，政府对村居自治范围内的事，主要是进行政策指导和评估，减少不必要的干预，让村居组织彻底摆脱行政的束缚。三是通过“协商民主”，政府向群众让渡决策权力。在公共事务决策中引入协商民主机制，使决策得到群众的认同，既保证了决策的合法性，又增进了群众对政府的信任。面对群众日益增长的利益诉求和参与政府决策的热情，应当在总结近年来实行的听证会等经验的基础上，不断拓宽协商民主的渠道，创新方式、规范程序、调动公众参与决策协商的热情，真正做到问政于民、问需于民、问计于民。

（作者：钟萍，江苏省民政厅）

  ：新华网    

2015年3月份以来，我们围绕司法所队伍正规化、专业化、职业化“三化”建设问题，通过问卷调查、专项统计，赴南通、淮安两地实地调研、座谈访谈等方式，进行了专题调研。现报告如下：

一、司法所建设的现状与成效

近年来，围绕省厅党委强化基层基础，理顺司法所管理体制的总体工作部署，各地在司法所及其队伍建设方面采取了扎实的推进措施，取得了较为明显的成效，为推进司法所队伍的正规化、专业化、职业化建设奠定了良好基础。

（一）司法所管理体制基本理顺。目前，13个省辖市均以“两办”或与组织部、编办、财政等部门联合发文的形式规范司法所管理体制。2014年，盐城、扬州、宿迁等地市领导先后就加强基层司法所建设作出专门批示，全省89.79%以上的司法所实现了以县（市、区）司法局管理为主的双重管理体制，比2013年初上升了近42个百分点。

（二）队伍力量和结构得到加强。目前，全省共有司法所工作人员7500余名。队伍的年龄、学历和专业结构有所改善。其中，35岁以下的占总数的46.57%；具有法律专业的占总数的32.55%；具有大专及以上文化程度的占总数的82.39%，比2012年初增加了3.16个百分点。队伍的数量和综合素质有所提高。

（三）职能作用较好发挥。司法所紧紧围绕党委、政府工作中心，充分发挥人民调解、法治宣传、法律服务、法律援助、社区矫正、安置帮教等职能，在平安法治建设中的职能地位和作用日益彰显。2014年，全省1303个司法所共排查矛盾纠纷10万余件，参与调解复杂矛盾纠纷2.5万余件，开展法治宣传1.8万余次，解答法律咨询18万余次，协助办理法律援助案件1.7万余件，管理教育社区服刑人员4.1万余人（其中当年接受2.9万余人），对16万余人实施了安置帮教（其中新接受5.6万余人）。2014年群众对全省司法行政的总体满意度为87.26分，比上年提高了9.18个百分点。

二、正确认识和分析司法所队伍建设面临的主要问题

调研中，基层同志普遍认为近年来司法所建设取得显著成效的同时，也反映了许多困难和问题。研究司法所队伍“三化”建设，绕不开对司法所建设的总体认识和把握，绕不开对这些困难和问题的正确认识和有效应对。概括起来，对以下四个方面的主要问题，需要正确认识和分析。

（一）正确处理好司法所服务党委政府工作大局与全面履行工作职能的关系问题。目前，司法所承担的九项工作职能中，前5项侧重体现司法所主责主业，后4项职能侧重体现司法所服务大局的职能，这一职能设计充分体现了司法行政机关应在服务大局中履行司法行政职能。但一些司法所在处理服务大局与全面履行职能的关系方面思想认识不明确，时有工作越位或缺位的问题。党委政府中心工作和交办工作应当积极去做，但应当科学地从司法行政职能角度去做，既较好地配合和完成中心工作和交办工作，又体现司法行政职能优势。比如秸秆禁烧、拆迁等工作，要与法治宣传、法律服务等司法行政职能有机结合，发挥司法所的职能优势，而不是简单、机械的执行党委政府交办的工作，导致履职缺位等问题。

（二）如何落实“双重管理”以县级司法局管理为主的问题。13个省辖市虽然都以文件的形式规范了司法所管理体制，但部分司法所管理体制仍没有落实到位。目前全省司法所政法专项编制空编率为18.61%，大约7.6%的司法所经费没有纳入县级财政预算保障，大约37%的司法所业务用房设置不够相对独立，一部分司法所人员绩效考核没有放在县级司法局。一些地方仍以县级司法局管理考核力量不足，担心司法所相关待遇和职务晋升受影响为由，拖延管理体制的理顺落实。一些管理体制理顺落实到位的地方的情况和其他部门的实践均证明，只要司法所正确处理好服务中心和履行职能的关系，充分履行职能和发挥作用，理顺管理体制后，既能解决司法所编制、人员管理和工作经费的问题，也可以使司法所的待遇、晋升等不受影响。关键是县级司法局要主动作为、积极协调沟通，克服畏难情绪。

（三）如何认识人员类别多、管理难度大、缺乏有效激励的问题。一些地方反映，司法所人员类别多、用人主体多，一些编外人员流动较快，尤其是以当地政法综治等部门为主招录的编外人员，司法所无法落实有效管理。司法所工作人员的职级待遇偏低，表彰奖励力度不够，编外人员薪酬激励机制不健全，绩效考核结果使用不充分，难以持续有效调动工作人员的积极性。这些问题，要用融合发展和新常态的思维去客观分析。国家编制管理的刚性要求决定了司法所政法专项编制的数量是有限的，司法所各类别人员的存在，是我们发挥职能、做好事业的优势和条件，要用融合发展思路，不求所有，但求为我所用，提高司法所队伍分类管理、“三化”建设的水平，发挥其作用。要用具体问题具体解决的办法，逐步解决人员待遇和激励等问题。要把握有些岗位具有过渡性就业的特点，正确客观地看待其人员的流动。

（四）如何解决队伍结构和素质优化提高的问题。近年来，司法所人员学历层次得到一定提高，但具备法律专业背景的人员占比偏小。岗位设置、工作标准、考核方式、结果运用等不够统一规范。省厅相关部门要着眼于整体制度构建，通过科学设置司法所人员的岗位类别和素质标准，分别设置准入门坎与系统的职业培训和考试并重等措施加以完善，这也正是司法所队伍“三化”建设着重解决的主要问题之一。

三、司法所队伍“三化”建设的思考和建议

（一）以体制机制为重点，全面推进正规化建设

1. 科学界定司法所的发展定位。一是准确把握“目标定位”。就是“打造人民满意的服务型司法行政机关”，司法所要在为群众排忧解难、有所作为中提高自身地位。二是准确把握“职能定位”。要立足司法行政职能优势“围绕中心、服务大局”，要聚焦主业主责，聚焦人民调解、法治宣传，法律服务、法律援助，社区矫正、安置帮教“六大重点”，在维护社会公平正义、保障社会稳定、促进经济社会发展中不断提升司法所地位作用。三是准确把握“关系定位”。进一步厘清县（市、区）司法局对司法所领导管理的关系、乡镇（街道）党委政府对司法所指导管理的关系、司法所与政法综治部门协调协作的关系、司法所与司法站服务保障的关系。四是准确把握“方法定位”。坚持“典型示范、分类指导、城乡统筹、区域协调、融合共进”，全面推进司法所建设发展。

2. 巩固规范司法所管理体制成效。加大指导督查，巩固规范司法所管理体制成果，进一步明确司法行政部门和地方党委政府在司法所建设管理发展中的职责和作用，列明双重管理体制双方的权利和责任清单，推动各地，尤其是县（市、区）司法局将规范司法所管理体制的各项改革措施落实到位。在编制职数管理上，县级司法局要切实加强对司法所专项编制的管理和使用，履行好职数使用报批程序；加强编制配备、调整工作，对编制进行动态调整，专项编制空编缺额的，应按照公务员管理的有关规定公开招考、转任选调公务员或接收军转干部，确保专编专用，用足用好。在公务员管理上，县级司法局重点抓好公务员录用、任免、交流、工资、医疗、辞职辞退及退休管理等工作；与乡镇（街道）党委政府共同做好公务员考核、奖励、惩戒和培训等工作；由乡镇（街道）党委政府负责其他待遇。在经费保障上，县级司法局负责人员经费、业务经费、部分装备经费，乡镇（街道）党委政府负责部分业务经费、重点项目经费及装备经费。县级司法局与乡镇（街道）共同负责编外人员聘用解聘、管理考核等。

3. 创新大型司法所管理。我省正在推进乡镇（街道）“强镇扩权”改革，大型司法所建设正当其时。逐步打通机关与基层交流渠道。应尽快开展“大型司法所”建设试点工作，每个县（市、区）选取1个辖区人口多、工作量大、编制较多的乡镇（街道）司法所参与试点工作。在开展试点的司法所，积极推行副科级以上建制，并加强人财物重点保障；试点规范所长、副所长、助理、干事、编制外人员等岗位设置。结合辖区经济社会发展、人口数量（含暂住人口）等情况，探索实行司法所工作人员员额制。

4. 构建“四统一”机制。一是统一招录标准。对公务员、编外人员分别制定统一的招录标准，明确学历条件、专业素质等要求，由人社部门面向社会统一招录。二是统一工作规范。对司法所各项职能对应的业务工作和司法所内部管理事项，制定完善相应的工作制度、工作规范、工作流程、工作责任。三是统一外观标识。统一规划设计和推广司法所工作标识到服务导视，全面塑造司法所醒目规范的良好形象。四是统一工作服装。积极探索解决司法所工作人员工作服装统一问题。

（二）以素质建设为核心，大力推进专业化建设

1. 配齐配强司法所长。新任命的司法所长一般应为本科以上学历，具有一定的法律素养，2年以上相关工作经历，适应基层一线实战工作的需要。对不适应司法行政工作的司法所长要及时调整。要规范职业纪律，明确司法所长的岗位要求和工作职责，做到爱岗敬业、开拓进取、依法履职。

2. 完善司法所工作人员分类管理制度。规范人员类别划分，充分发挥司法所长及公务员的作用。围绕司法行政工作人员、司法行政协理员两大类，规范司法所工作人员称谓及岗位设置管理。重点规范司法行政协理员的管理，对统一招录的专职社工和专职调解员统称为司法行政协理员，明确司法行政协理员由县级司法局会同县人社部门统一招聘，以招聘法律类、社会学类人才为主，探索专职社会工作者、专职人民调解员等级管理。

3. 加强队伍专业化能力素质教育。一是根据实战化的工作要求，制定统一的培训大纲，统一教材、统一考核，有组织有计划地开展司法所长培训，分类分层开展技能培训。二是各级司法行政机关要依托省厅网络培训考试平台，落实分类分层培训，开展岗位技能练兵比武活动，不断提高培训的针对性和有效性。三是积极推进司法所新进人员职业生涯规划工作，鼓励其参加各类学历教育和司法考试。

（三）以完善保障体系为关键,大力推进职业化建设

1. 推进基础保障标准化。一要建立和完善司法所经费保障机制。会同省财政厅督促各地严格落实司法所经费保障标准，实现司法所经常性经费列入县级财政全额保障，专项业务经费足额配套，专项建设经费县乡共担，实现司法所费用支出单独帐套，便于稽核检查。二要督促各地按照《司法业务用房建设标准》，加强业务用房的建设管理，保持司法所业务用房的临街落地、便民利民。三是要标准化配备司法所装备配备。更新2009年《县级司法行政机关业务装备配备实施标准（试行）》装备配备目录，调整目录内容，在“业务用车（摩托车）”栏目修改为“业务用车（摩托车、电动车）”，在其他业务装备里，增加“工作服装”等，积极推动设施装备更新。

2. 完善表彰奖励机制。加大对基层司法所的宣传和表彰，表彰奖励政策向司法所倾斜。继续开展省级优秀司法所或星级司法所评比活动，每两年命名表彰。开展优秀司法所长和司法所工作人员（含协理员）评选表彰活动，重点加强对优秀司法所长的表彰。充分发挥报刊、广播、电视、网络等多种媒体的作用，大力宣传司法所先进集体及个人。

3. 健全司法所工作人员职业保障制度。积极用好基层公务员职务与职级并行政策，提高基层司法行政干警的职级待遇。调整规范司法行政协理员（主要是专职社会工作者）的薪酬待遇，将薪酬待遇规范为：基本工资+岗龄工资+职业等级补贴+绩效考核奖，其中基本工资为当地最低工资标准的1.5倍；岗龄工资按在岗年限计发，逐年递增，按月发放；职业等级补贴依据司法行政协理员职业等级情况按月发放；绩效考核则结合部门及个人绩效考核情况按月或按年发放。积极争取定向司法行政协理员招录公务员。

（四）以提升工作绩效为根本，不断凸显“三化”建设成效

1. 规范绩效考核。从正向激励和反向约束这两端发力，建立统一规范的司法所考核机制。要坚持双联双考，由县（市、区）司法局和当地党委政府联合考核司法所工作绩效，考核指标既有司法行政业绩，也含当地党委政府交办的其他工作，分值分别为70分和30分；鉴于司法所工作人员走村入户的流动性特点，研发手机APP移动考勤考绩终端。司法所工作人员由县级司法局商乡镇（街道）党委政府意见后确定考核等次。完善激励机制，研究探索优秀司法所、星级司法所与司法所长个人考评挂钩机制。研究工作人员考评结果与“晋职晋级”、表彰奖励衔接，将绩效考核成为推动司法行政事业发展的强大动力。

2. 完善满意度评价机制。按照“导向明确、方法科学、激励有力、体系完备”的要求，通过即时评价、事后评价、专题调查等方式，研究探索司法所工作群众满意度评价机制。科学合理使用评价结果，引导司法所工作人员从群众满意的事情做起、从群众不满意的问题改起，以更加有力的措施提高群众满意度。

3. 构建融合共建机制。加强司法所与辖区内律师事务所、公证处、司法鉴定所、基层法律服务所等的共建工作，共同推进乡镇（街道）公共法律服务中心和村（社区）司法行政服务站的建设。通过政府购买服务、扶持发展等政策措施加强司法所和基层法律服务所的融合发展。探索在司法所成立联合党支部，通过建立联席会议制度等方式，吸纳辖区人民调解员、基层法律服务工作者参与司法所工作，社区律师、公证员等服务司法所发展，壮大司法行政工作力量，进一步发挥司法所服务大局、服务群众的职能作用。

（作者：江苏省司法厅政治部调研组）

前言：本文对当前全省司法行政系统内部审计工作基本现状展开分析、研判，概括了主要工作成效以及其存在的相关问题，并就下一步工作开展提出对策。

根据省厅统一部署安排，近期，厅审计处围绕当前系统内部审计工作中面临的问题和困难，通过专项统计、实地走访、交流座谈等方式，展开专题调研。现将有关情况报告如下：

一、系统内部审计工作概况

近年来，全省司法行政系统内部审计职能部门贯彻、落实《国务院关于加强审计工作的意见》、《江苏省内部审计工作规定》等文件精神和柳厅长关于内部审计工作的明确要求，谋划审计思路，突出审计重点，强化审计监督。离任必审全面落实，任中审计有所突破，审计监督范围逐步扩大。

（一）内部审计项目数量

2013年以来，全省司法行政系统共开展内部审计项目3400个。厅审计处基于年度工作安排和处室职责，组织开展经济责任审计、厅直财务收支审计和政府采购评审等项目83个。监狱系统按照“六必审”的要求，组织开展离任审计、工程竣工决算审计、专项经费审计等项目3052个。戒毒系统按照省戒毒局统一部署，开展财务收支审计、建设工程审计、专项审计等项目198个。省辖市司法局安排财务、纪检人员开展公证处、律师协会、司法鉴定协会等单位经费检查、审计共67个。

从时间上看，全系统2013年上半年完成576个审计项目，2013年下半年完成707个审计项目，2014年上半年完成649个审计项目，2014年下半年完成746个审计项目，2015年上半年完成722个审计项目。完成审计项目总量总体呈上升趋势。

（二）内部审计工作成效

2013年以来，全省司法行政系统开展内部审计工作,共提交审计报告1597篇，提出审计建议3288条。发现问题资金9234.98万元。促进增收节支11004.25万元，其中工程审减金额10359.8 万元，纠正违纪金额6.03万元，其他增收节支638.42 元。内部审计工作在规范权力运行、加强内部管理、防范事业风险、推动厉行节约等方面取得显著成效。

（三）内部审计队伍情况

截至2015年上半年，全省司法行政系统共有独立审计机构32个。省司法厅、省监狱局设立审计处，省属25个监狱、5个戒毒所均设立审计科（正科级建制），专门负责内部审计工作。13个省辖市司法局中，无独立内审部门，但有9个市司法局明确了承担内审职能的机构。全省司法行政系统共有专职内部审计人员87人，其中监狱系统71人，戒毒系统12人，厅机关4人。省辖市司法局中无专职内审人员。

二、当前系统内部审计工作面临的主要问题

当前全省司法行政系统内部审计工作开展平稳有序，发挥“免疫系统”功效，为司法行政事业发展提供有力保障。但是，受到体制机制等方面的限制和影响，系统内部审计工作也面临着一些问题和困难，需要正确认识和分析：

（一）内部审计开展不均衡

监狱和戒毒系统相比较：2013年以来，监狱系统26个单位共完成3052个审计项目，平均每个单位每年完成约47个项目。戒毒系统5个单位共完成198个项目，平均每个单位每年完成约16个项目。监狱系统审计发现问题资金8341.16万元，平均每个单位321万元；戒毒系统审计发现问题资金20.9万元，平均每个单位4万元；监狱系统审计促进增收节支10678.9万元，平均每个单位411万元；戒毒系统审计促进增收节支54.16万元，平均每个单位11万元。监狱单位的审计数量和成效均高于戒毒单位。

省辖市司法局之间相比较：2013年以来，全省省辖市司法局共完成67个项目，平均每个单位完成5个项目。南京、淮安、南通、无锡等市司法局完成审计项目相对较多，分别达18个、16个、12个、6个。镇江、苏州、连云港、扬州、常州、泰州、盐城等市司法局开展了内部审计工作，项目数量在1-4个之间。宿迁、徐州市司法局未开展内部审计项目。

审计发现问题资金175.91万元，平均每个局13.5万元。促进增收节支9.67万元，平均每个局0.74万元。但只有南京、连云港、镇江、无锡、扬州等五个市司法局取得相应的审计成效。

单位

部分省辖市司法局

合计

南京

连云港

镇江

无锡

扬州

审计发现问题资金（万元）

113.69

33.53

10.62

10.1

7.97

175.91

审计促进增收节支（万元）

9.67

9.67

可见，无论从开展内部审计数量还是从审计成效来看，监狱系统和戒毒系统相比、市司法局之间相比，内部审计开展并不均衡。

（二）审计覆盖范围仍不全面

一是省级转移专项资金尚未纳入审计范围。2013年以来，由省财政拨付给各地司法局的各类转移支付专项资金累计达4.68亿元。根据《江苏省政法专项转移支付资金管理办法（试行）》、《江苏省省级社区矫正专项资金管理办法》、《江苏省省级法律援助专项资金管理办法》等制度规定，省厅对专项资金使用情况具有检查、审计的职责。目前，省厅虽开展了相关检查，但未将其纳入审计范畴。

二是省厅虽于2014年开展过两次监所单位负责人任中经济责任审计，在推动审计关口前移，加快审计问题整改方面取得良好成效。但由于人力所限，任中审计工作还未形成规模和气候。系统内其他单位也未开展过经济责任任中审计项目。

三是审计模式较为传统。各单位一般较为重视财务审计、责任审计和建设项目审计等，对内部控制审计、风险管理审计、绩效审计等涉足较少。

（三）审计队伍整体仍较薄弱

厅直系统内，监狱单位、戒毒单位审计人员配备尽管相对充裕，但平均每个单位也不足３人。部分单位审计科只有1人，如南京监狱、南京女子监狱、南通女子监狱等。主审人才相对缺乏。部分审计人员知识结构较单一，开展建设工程审计和利用信息化手段审计的能力不强。省辖市司法局均未配备专职审计人员，只能依靠财务、纪检等部门人员兼职开展审计项目。

三、有关建议

（一）进一步推动审计队伍建设。贯彻落实厅党委8号会议精神，通过业务培训、岗位锻炼等方式，继续推动厅直审计队伍建设，不断提高审计岗位的凝聚力、吸引力，稳定审计队伍。建议各单位支持和保障内部审计人员通过多种途径接受继续教育。鼓励审计人员报考专业职业资格证书或参加专业学历教育，并予以组织、经费保障。建议各审计部门做好审计人员的传帮带，设置ＡＢ岗制，提高所有审计人员的业务水平和技能。内部审计人员应当以职业、谨慎的态度，客观独立地行使内部审计职责。

（二）进一步加大审计覆盖面。建议推动内部控制审计、风险管理审计、绩效审计等项目开展，进一步发挥审计在推动行业、单位管理水平提升方面的作用。建议厅审计处在完成好必审的离任经济责任审计前提下，继续推进任中审计工作的开展，一定程度上弥补离任审计的缺陷和不足。建议厅审计处进一步关注省级社区矫正、法律援助等专项资金监管，在积极配合有关部门开展专项检查的同时，有针对性地选择工作基础较薄弱的地方开展专项审计，促进专项资金的使用落到实处。鉴于戒毒局和司法局内部审计力量相对薄弱，建议省厅加大对其审计关注力度，弥补其审计力量的不足，促进整体工作协调开展。

（三）进一步加强审计基础工作。建议进一步优化、规范经济责任审计业务流程和审计文书格式，细化现场审计工作要求，促进审计底稿更加规范、到位。建议进一步完善审计组内部沟通机制，加强现场审计前的工作布置、指导和审计过程中的工作汇报、交流，及时发现、调整、弥补偏差和不足。进一步做好银行存款、应收账款函证，减少审计风险。经济责任审计中，审计人员在关注财务数据的同时，加大对领导干部贯彻执行上级有关经济工作方针政策和决策部署情况，履行本单位职责情况，以及重大经济决策等情况的审计关注力度。力求更加客观评价被审计对象履职情况，更加准确揭示经济工作中的薄弱环节。

（四）进一步优化审计统计分析工作。建议厅审计处要进一步调整、优化统计报表内容、格式和报送要求。如增加各单位接受外部审计的情况，增加监狱、戒毒所明细情况等，增强统计数据的全面性和实用性。建议各厅直单位、省辖市司法局要进一步提高对审计统计工作的重视，指定专人，按规定时间和要求填制和报送报表，为省厅分析研判工作形势提供准确、详实的资料。

（作者：陆蔚，江苏省司法厅）

按照省厅“三解三促”活动统一部署，我们以探索解决人民群众普遍关注的小额遗产继承难问题为课题，赴扬州市开展专题调研。期间召开5次座谈会，走访宝应、高邮、江都、仪征4个县（市、区）属公证处，察看10件公证业务卷宗，与扬州市、县（市、区）司法局领导、公证管理人员、公证处主任进行了深入讨论交流，摸清了当前小额遗产继承现状，掌握了制约工作效果以及影响群众评价的关键问题和环节，初步形成了解决小额遗产继承难问题的工作思路。现汇报如下。

一、扬州办理小额遗产继承公证的基本情况

2013年以来，扬州市共办理1万元以下的小额遗产继承公证500件左右，大部分以继承公证的形式出证，少部分以继承保管承诺公证的形式出证，其中90％以上公证书被银行等金融机构认可，当事人比较顺利地拿到了小额遗产，通过满意度调查，当地人民群众对扬州公证在小额遗产继承公证方面的做法，一致给予称赞，党委政府也给予高度肯定。2015年5月12日扬州以公证协会名义下发《扬州市小额遗产继承公证办证指引》，并于6月1日正式实施，对以往探索的经验做法在全市范围内进行推广，对此江苏省委宣传部网站、新浪、腾讯、百度、凤凰等网络媒体先后进行了报道。

调研分析扬州办理的小额遗产继承公证，呈现以下特点：一是遗产类型呈现多样化。2010年之前，小额遗产形式比较单一，主要表现为存款，而近年来随着市场经济的发展以及社会医疗、保险、保障制度的完善，公民的资产形式和财产权益逐渐拓展，小额遗产逐步发展为以储蓄、存款为主，包含基金、股票、有价证券、养老金、公积金、工资、企业年金补贴、金融产品、涉农财政补贴等在内的多种形态。二是涉及范围呈现普遍性。当前几乎每个公民在亲属去世后，都可能涉及小额遗产继承，特别是涉农财政补贴是国家“三农”工作统一政策，每个农户在户主去世后，都将涉及到，关系着国家支农政策的落实和农民切实利益。小额遗产继承问题逐渐成为社会普遍性问题，不仅事关公民切身利益，而且事关社会安全稳定。三是发生数量呈逐年增多趋势。经统计，扬州市3区3县（市）每个公证处办理的1万元以下的小额遗产继承公证，由过去每年平均5件左右、涉及金额2万余元，发展到现在每年平均20件左右、涉及金额8万余元，而且呈逐年增长态势，越来越为社会所关注。

二、我省当前小额遗产继承中存在的矛盾和问题

通过调研，我们发现当前我省小额遗产（主要是存款）继承中主要存在以下问题，影响了公证服务质效和人民群众满意度评价。

一是办证程序相对繁琐。若严格按照公证继承程序处理小额存款继承公证，当事人须提供充分的证明材料，不仅需要提供被继承人的死亡证明、婚姻状况证明、亲属关系证明、被继承人遗留的财产证明等一系列证明材料，公证处还要到被继承人所在的居委会、街道办等地，对被继承人的家庭情况进行详细核实，同时还需要所有继承人全部来到公证处，填写申请表、制作询问笔录，程序相对繁琐。这对于身在外地、路途遥远，身体不好、行动不便的继承人来说，落实起来比较困难，很可能因为继承标的不大而放弃继承。

二是收入支出不成比例。对当事人来讲，按照司法部公布的继承公证收费标准，最低收费两百元，好多当事人为了继承几百元的存款要花费将近一半的费用。而且对于身在外地的当事人，很可能办理公证所得还不及车票等其它开销，这种现象的普遍存在是大部分当事人接受不了从而放弃继承的一个重要原因。对公证处来讲，小额存款继承的公证费往往低至两三百元，但是继承公证，不论继承标的大小，办理程序都一样，公证处为此支出的费用及人力等，远大于收取的公证费。基于上述原因，经常出现当事人因费用及办理繁琐而对公证和政府有意见，也有少数当事人因此而不愿办理。

三是银证对接不够顺畅。扬州《小额遗产继承公证办证指引》规定，公证机构对小额遗产继承采取适用简化程序办理继承公证的形式出证，此做法极大地方便了人民群众，受到热烈欢迎。但在施行指引之前，包括目前全省其他地区，相当部分公证机构采取的是以办理保管承诺书公证的形式出证，这种单方做法，未与银监局等部门联合行文，取得银行等金融机构认可。调研发现，实施过程中，除了本地商业银行、农村信用合作社等规模较小的金融储蓄机构认可外，中国银行、工商银行、建设银行、农业银行等四大国有银行，出于上级政策规定和规避风险考虑，对此做法基本不认可，仍然坚持要求公证机构出具继承公证书，造成部分当事人虽然取得保管承诺书公证书、依然拿不到钱，反过来又影响了公证公信力。 

四是公证风险压力较大。近两年公证执业环境日渐复杂，为公证员执业带来不小的压力。一是部分当事人诚信观念缺失，故意造假，隐瞒真相。由于相关法律制度不完善，一些地方的有关部门在实际执法中又片面理解和谐社会含义，往往对当事人的失信行为失之以宽，无原则地迁就，产生了严重的负面社会后果。由于失信当事人违法成本太低，导致此类现象越来越严重。少数当事人故意隐瞒被继承人子女和婚姻状况，甚至有的编造被继承人、继承人死亡事实、冒名顶替继承人。结果是违法失信当事人几乎无一受到法律制裁，反而是公证机构、公证员成为最终的无辜受害者。二是有些单位或者个人对公证机构的核实极不配合，使公证处、公证员无法了解到事情真相。有的单位或者个人因顾虑说出事实真相，会被当事人打击报复或者来吵闹，而不予配合，导致部分公证处、公证员不愿办理此类公证。

三、关于简化小额遗产继承程序的必要性

近年来关于小额遗产继承的负面报道屡见报端，例如深圳商报的“继承800元先掏200，公证费太高使得低收入家庭继承小额遗产陷两难”、石家庄日报的“男子往返银行6趟才取回去世父亲遗留的150元钱”、南都网的“万元遗产取不出三继承人告上法庭”等等，严重影响了公证行业乃至党委政府的社会形象。简化小额遗产继承程序，保障人民群众更加方便快捷地继承遗产，不论对实现社会公平正义、维护人民群众合法权益，还是对打造人民满意的服务型司法行政机关、提升公证服务群众满意度，都具有重要的现实意义。

一是实现经济利益和社会效益共赢。法律历来追求公正和效率的统一，效率是当代法律的基本价值目标。俗话说“迟来的正义是非正义”，正义的一个重要体现就是效率，美国著名的经济分析派法学家波斯纳也认为“正义的第二种意义，简单地说就是效益”。效率的价值目标是正义价值目标的补充。以浙江叔侄冤案来说，在其经过十年的牢狱之灾后，再审才被宣告无罪，虽然两人冤情最终得以洗刷，但人生又有多少个十年！再多的国家赔偿亦无法挽回两人逝去的年华。正义必须由效率来保障。小额继承公证适用简易程序，对当事人方面而言，节省了交通费、误工费，节省了时间和精力；对公证处来讲，节省了人工费、调查费、工本费等。如果适用简易程序办理，减少部分证明材料，缩小申请人范围，使得当事人以最便捷的方式解决问题，将会有效减少成本投入，且因简易办证而可能带来的风险可控，实现所得权益大于成本，很好地实现经济利益和社会效益共赢。

二是更好地维护人民群众合法权益。调研发现，公证员面对小额财产继承公证，按照继承公证程序全面审查，要求当事人提供放弃继承人的放弃声明、亲属关系证明、包括死去多年的爷爷奶奶的死亡证明等，很多当事人认为，办证手续繁琐，银行里的存款还比不上办理公证的费用高，不想折腾，从而选择放弃存款，让它永久躺在银行里“休眠”。但是绝大多数人对我们公证有意见，认为服务行业甚至是政府有意刁难，不为百姓办事，影响了政府形象。这些钱单笔数量虽少，但对贫困家庭，意义也非同小可，而且加起来更是不可小觑的社会财富。如果小额继承公证适用简易程序，可以很好地解决这个问题，切实从人民群众利益出发，实现好、维护好最广大人民群众的根本利益，这也是公证行业倾听群众呼声，关爱民生、创造和谐的生动体现。

三是更加有效地提升公证公信力。公证制度最根本的还是要服务当事人，我们自身制定再严谨的程序，再健全的证据体系，再完美的风险管控，如果没有了当事人的公证需求，那也就没有了生存的土壤。在公证员要求当事人全部到场、要求当事人提供材料对继承权进行完整性和真实性审查时，当事人可能已经心存怨气，为什么就这么点钱还这么麻烦？就不能特事特办？更何况有的当事人还在外地或国外，当事人觉得要求他们全部到场就是在刁难他们，这样就大大激化了当事人与公证机构之间的矛盾，不利于维护公证行业的形象，公证公信力也会受到影响。目前办理继承公证不是唯一方式，也可以通过诉讼解决，当事人如果选择诉讼，放弃的不仅是某项公证的办理，而是对公证制度的否定，不仅激化矛盾，也影响公证机构自身利益。小额继承公证适用简易程序，“特事特办”，会让当事人感受到公证行业的温馨热情，感受到公证员为民服务的精神理念，公证在人民心目中的形象自然就会高大。办理小额继承公证适用简易程序，符合公证发展趋势，符合服务大众、服务社会的需要，将会大大提升公证社会公信力。

四、关于小额遗产继承适用简化程序的路径探索

要简化小额遗产继承公证程序，要么创设新的公证事项，避开继承公证，降低材料提供标准、核实审查标准；要么仍然使用继承公证事项，降低人员申请标准、材料提供和核实审查标准，不论哪种形式，都是对公证程序的突破，都会带来相应的执业风险。2012年云南省公证协会在全国率先开展小额遗产继承的程序研究，下发《〈通过特定公证程序解决小额财产领取难题〉的办证参考》，推出通过证明“继承资格和保管资格”来解决小额财产领取难题的特定程序。随后，山东、山西、上海、重庆等地也相继出台指导意见。解决方案主要有以下两种：

1.云南模式：证明“继承和保管资格”的特定程序。证明“继承和保管资格”是对继承公证的程序创新，在现有的程序框架下走的较远，对办证指导意见突破较大。同时云南省公协巧妙地将此冠以“特定程序”而非“简易程序”的指称，意在强调：不能因为是小额财产的继承，公证程序就可以简化，不能任意降低程序标准，不能随意损害程序严谨性，创新必须遵守公证的底线原则。既然不能因小额而简化公证程序，那么只能通过转换证明对象的方式来实现程序便民。执笔人称：“继承公证的核心是通过证明最终继承人来确定谁有权领取并归属于谁，是以最终结果为导向的，但这只是证明谁有权领取的一个传统方案。而当事人有权领取的法律依据，除了最终继承人外，还有基于委托、保管、共有、家事代理等法律事由。换句话说，在领取存款的时候，并不需要所有继承人对存款已经分割，只需要证明谁有权领取即可。”在程序设计上，申请领取被继承人的银行存款、证券资金和股票等小额财产的，可以根据下列特定程序办理：（1）法定继承人中一人或一人以上向公证机构提出申请；（2）提供申请人与被继承人的亲属关系证明；（3）申请人应书面承诺，其领取上述财产后，负保管责任并有义务分配给其他合法继承人；（4）公证证明申请人在该继承中具有继承和保管资格。

2.上海模式：证明“领取资格和最终归属”的简易程序。2013年上海市公证协会印发了《关于办理小额遗产继承公证适用简易程序的操作指南》，在现有的公证程序规则框架下，对相关条款进行较小程度地变通处理，步伐较小、方案略显保守。《操作指南》规定，申请继承价值不超过人民币贰万元的存款、养老金、公积金、股票账户内的资金等动产，多次申请继承同一被继承人的遗产价值累计不超过人民币伍万元的，可以适用下列简易程序：（1）所有法定继承人作为公证申请人一般应当亲自到公证机构申请办理小额遗产继承公证，并提交身份证件、被继承人的死亡证明、遗产凭证和被继承人与其法定继承人关系的证明材料；申请人确有特殊困难无法提供相关证明材料的，在具备可核实的前提下，可以委托公证机构调取相关证明材料。（2）共同申请继承的当事人可以委托其中一名申请人办理，并提供委托书和身份证件。（3）放弃继承遗产的继承人因在异地不能亲自到公证机构的，该当事人应当提供其签署的放弃继承声明书以及身份证件复印件，声明书上应当加盖其所在单位公章或者居住地居（村）委公章以证明其签字或者盖章属实，声明书以及该当事人的身份证件复印件直接邮寄至公证机构。放弃继承遗产的继承人如在境外（包括港澳台地区）的，其提供的放弃继承声明书只需要本人签名，声明书以及该当事人的身份证件复印件直接邮寄至公证机构。

不管是“简易程序”还是“简化程序”、“特定程序”还是“特别程序”，何种称谓都不重要，重要的是成本和效率、效率和错率、错率和赔率、赔率和追责、追责和主观过错等问题之间的博弈与权衡。我们认为，上海模式相对来讲更有优势。首先，采取适用简易程序的继承公证，符合中国人民银行1993年颁布实施的《关于执行〈储蓄管理条例〉的若干规定》“要求被继承人储蓄存款过户或提取存款，继承人需要办理公证手续”的规定，也可以适用司法部、银监会2013年《关于在办理继承公证过程中查询被继承人名下存款等事宜的通知》联合发文，办证更有保障，公证书效力更强，可以得到包括四大国有银行在内的银行系统认可，最大程度方便当事人。其次，在公证执业风险方面，不论采用哪种模式，发生错证，在公证员没有主观故意的前提下，当事人都为第一责任人，公证机构都要承担补充赔偿责任，执业风险差别不大。再次，经调研统计，截止目前，实际工作中以简易程序继承公证出证，未发生一起纠纷索赔问题，老百姓反映很好。因此，我们倾向于吸收借鉴上海模式，通过省公证协会发文的形式，在全省推广小额遗产继承适用简易程序，切实有效解决老百姓小额遗产继承难题。

五、可能存在的风险及执业保障

小额遗产继承适用简易程序是把双刃剑，为群众提供方便的同时，也为行业带来了执业风险。如何确保小额遗产不被重复申领、如何防止公证书被滥用、如何防止当事人提供虚假证明材料恶意欺骗，等等，都是需要重点关注的问题。对此，我们要采取多种措施，既要保障群众方便快捷地拿到存款，又要规避自身风险。

一是要规范办证细节。第一，是“小额”的界定。我省地区经济差异悬殊、社会发展不平衡，决定了各地群众收入不同、消费不同、生存发展成本也不同，因此要结合行业承受能力和地区发展实际，确定合理的小额遗产数额标准，必要时可区分苏南、苏中、苏北分别设定。第二，是申领顺序。由于被继承人婚姻关系的存续及夫妻共有财产的确定问题，很多情况下，存在于被继承人帐户下的存款、股票、有价债券等财产，并非全部归属于死者本人个人所有而作为其遗产处理，而很有可能尚属于夫妻共同财产，没有刨除归属于健在配偶的财产。因而，在办理小额财产继承公证时，要特别突出强调并保障配偶的重要地位。除此之外，申领顺序依次为：被继承人的子女、父母等其它近亲属。还要注意，由于婚姻关系的复杂性，再婚家庭中财产的取得及各自的财产的归属多有约定，至被继承人死亡之日的再婚配偶或继子女前来申领之时，要特别审查该笔财产取得时间及婚姻成立时间，再婚前是否有过协议等内容，最好提交其他继承人同意由其领取和保管遗产的声明书并附声明人的身份证件复印件及其他继承人的电话号码及联系方式。第三，公证书使用目的。为保障公证文书不被滥用，对适用简易程序或特定程序办理的小额遗产继承公证书应严格限制使用范围，须标明：（1）“本公证书系申请人领取和保管上述存款的有效法律文书，但也仅用于领取和保管上述存款，用于其他事由无效”；（2）“本公证书不证明申请人为上述存款的最终所有人”。而且，出证前申领人须签署相关专项承诺书，内容如：继承人之间不存在纠纷；其他继承人同意由其领取、保管相应存款遗产；领取后会妥善保管并向其他继承人交付相应存款遗产。否则，可能因“故意隐匿、侵吞”而减少其他人应继承的遗产。有必要的话，上述专项承诺书可附于公证书后。

二是要净化执业环境。核实问题一直是公证执业难点问题，近年来我省很多地区推行政府职能转变，街道、社区、村委为居（农）民出具证明材料程序越来越严格，民政、公安等部门也时常出现不配合的情况。在中国人口流动性较大的国情背景下，街道村委证明对公证机构审查公证事项至关重要，针对新形势，必须采取针对性措施：要依托我省公共法律服务“两中心、一站点”以及村居公证联系员、信息员，进一步拓展核实途径；要借力省厅信息化建设工作，积极推进与公安、民政等部门的信息交流，建立信息共享平台，进一步拓展核实手段，确保证明材料的真实合法；针对部分当事人可能出具假身份证件、假证明材料的问题，要积极加强与公安部门的协调配合，进行严厉打击，省厅积极参与省政府信用办主导的社会信用体系建设，将公证收集的违信人员信息纳入社会信用体系管理，确定失信等级，实施惩罚措施，加强对侵犯公证执业行为的威慑力度。常州市司法局与市公安局联合出台了打击提供假证件骗取公证书的联合发文，做法很有意义、值得借鉴，下一步我们将在全省推广。

三是要强化风险防范。依托公证信息化建好用好“三个信息库”，防范小额继承公证风险。第一，“小额继承信息库”。法定继承人中的任何人均有资格提交有限的关键材料前往提取遗产，公证机构在快速受理、即时出证的同时，极易导致遗产被重复申领。为防止多个公证机构或公证员重复办理，应依托业务办证系统建立“小额继承信息库”，对被继承人信息和小额财产进行统一备案管理。公证员在受理小额继承公证申请之前，可通过信息库查询该被继承人的该笔遗产是否按小额继承公证程序处理的历史记录。为保障查询结果的实现，公证员不论在办常规继承公证，还是小额继承公证时，都应在信息库中录入可供查询的“被继承人”信息。第二，“当事人违信信息库”。公证员办证时要将当事人提供虚假证明材料或者伪造事实意图骗取公证文书等失信信息及时、准确、完整地录入信息库，为全行业办证提供风险预警。第三，“公证遗嘱信息库”。完善遗嘱登记制度，及时将承办的遗嘱公证信息按照规定录入遗嘱库，方便办证查询，防止将遗嘱处分的继承标的按照小额遗产继承公证办理。同时建立责任赔偿机制。明确过错责任原则，即公证员无过错的，个人不因公证书被撤销或索赔而承担责任；建立赔偿机制，因小额继承公证出现纠纷，可以通过与当事人协商的途径解决，公证处无过错的，赔偿费用由省、市公协赔偿基金列支，公证处不承担责任，以调动全行业的办证积极性。

（作者：江苏省司法厅公管处）

根据厅党委的统一部署，我处以“服务保障实战化建设，加强县级司法行政法制工作”为主题，组织开展专题调研。在对全省各地进行书面调查的同时，对南京市江宁区、苏州市张家港市和吴中区、扬州市仪征市、徐州市鼓楼区等地进行实地调研，通过广泛的问卷调查和面对面听取汇报、座谈交流等形式，比较系统、全面地了解了全省县级司法行政法制工作开展状况。现将调研情况汇报如下：

一、全省县级司法行政法制工作现状分析

司法行政法制工作开始于上世纪90年代初，以1990年《司法行政法制工作规定》（司法部10号令）为发端。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》出台后，在司法行政系统和地方政府法制部门的共同推进下，特别是通过全省依法行政（规范执法）合格单位创建活动的促进和推动，全省县级司法行政法制工作逐步展开。具体工作内容主要包括以下几个方面：一是组织实施县级司法行政机关的依法行政工作；二是开展基层司法行政职权清理审核、目录编制、流程图编制工作；三是推进政务公开和权力阳光运行；四是开展基层司法行政机关建章立制工作；五是根据上级机关安排，组织开展执法检查；六是推进基层执法队伍建设管理，等等。

近两年来，随着县级司法行政执法活动数量不断增加和执法刚性要求不断提高，在省厅大力推进县级司法行政机关实战化建设、加大执法检查质量考评工作力度等决策部署引导下，各地对县区司法行政法制工作的认识水平和重视程度都有所提高。苏州市局制定了《关于进一步加强和规范县级市（区）司法行政机关法制工作的指导意见》；扬州市局组织各县区梳理社区矫正、人民调解等县区司法行政执法活动的具体流程和环节；南京江宁区司法局在实战化试点工作中整合资源建立执法管理大队，并着力梳理社区矫正执法风险点，建立职务风险预警管控机制；徐州市鼓楼区司法局设立法制科，配备专人参与重大决策论证、社区矫正刑罚执行、法律服务执业监管等执法活动。

然而，无论就工作运行的实际状况而言，还是就切实发挥作用而言，全省县级司法行政法制工作局面均尚未有效打开。法制工作思路不清、机制不全、措施不力、基础薄弱等问题在全省各县（市、区）司法行政机关中具有一定的普遍性。法制工作在县区司法行政工作的发展中，作用发挥不明显，贡献度不高，总体上呈现认识不一致、职责不清晰、运作不规范、作用不到位的情况，与加强县级司法行政机关实战化建设，打造人民群众满意的服务型司法行政机关的要求不相适应。

一是较强的顶层领导架构与较模糊的工作定位。调研发现，尽管很多县区司法行政机关都设有由主要负责人挂帅的依法行政工作组织领导机构，也按年度制定依法行政工作要点，县区司法行政法制工作从表面看来有组织，有部署，然而各地对法制工作认识和理解却存在较大差异，多数县区司法行政机关对法制工作缺乏理性认识和清晰定位。座谈交流中，有的把法制工作仅仅理解为建章立制、制定规范性文件；有的认为具体执法活动就是法制工作；有的简单对应司法部10号令确定的工作职责内容，进行比较空泛地议论。法制工作定位、角度模糊，尤其在围绕司法行政工作重点，结合县区执法工作实际需要，有针对性地开展法制工作方面，思考不多，思路不清。目前还没有形成比较成型的工作思路。

二是过于宏观的工作部署与被动应付的工作运行。调查表明，尽管不少县区司法行政机关都有关于法制工作的年度部署安排，有的还确定了相应的考核机制。然而，这些部署和考核机制的设置，更多地是应对上级和地方政府依法行政工作的一般性要求，比较宏观、原则，与基层司法行政工作实际联系不紧密，操作性不强。多数县区司法行政机关法制工作的实际运行模式，主要是以应对上级机关或者政府法制部门的检查考核，采取临时突击的方式进行。一般以收集整理编制各类工作台账为主要工作内容。临时性、应付性特征比较明显，普遍没有形成与县级司法行政机关执法管理活动相适应、相匹配的法制工作常态机制。

三是执法、管理活动的“碎化”与法制监督的“虚化”。县级司法行政机关的职能主要有律师、公证、基层法律服务的执业监管；非监禁刑罚执行；人民调解、法律援助、法制宣传、安置帮教等公共事务管理，履职方式有社区矫正刑事执法活动和行政许可、行政处罚、行政监督、行政给付、行政奖励、行政指导等行政执法活动。调查表明，在履行上述职能中，不少县区司法行政机关仍沿袭“机关化”、“管理型”的思维模式，工作“条线化”、“碎片化”的特征明显。程序意识淡薄，内部监督机制不全，法制监督在各类执法活动和执法环节中的“缺位”或“虚化”现象严重。有的单位领导在感到执法活动存在风险时，临时指定人员审查把关，缺乏有制度保障的工作机制；有的县区司法行政机关虽然每年也开展执法检查和执法考评工作，但普遍存在将执法监督和执业监管相混淆。法制监督作为一种常态化的工作机制，真正落实在执法流程和执法环节，目前尚未建立形成。与县区司法行政机关执法活动总量不断增加、执法刚性要求不断提高的形势不相适应。近年来全省社区矫正领域发生的一些基层司法行政执法人员玩忽职守、受贿、滥用职权和徇私舞弊减刑的案件，执法管理粗放、随意、法制监督缺位，就是其中原因之一。

四是法制工作职能“缺位”与专门力量薄弱。调查表明，全省大部分县区司法行政机关没有核定的法制工作职能编制。目前独立设置法制科的只有苏州张家港市和徐州市鼓楼区，张家港市司法局法制科有专职法制工作人员1人，徐州市鼓楼区司法局有专职法制工作人员2人；挂牌法制科与其他业务科室合署的有 6个。全省县区司法行政法制工作人员共有146人，其中专职法制员24人，兼职法制员122人。六成以上的兼职法制工作人员在法制工作上所投入的时间和精力不到1/3，一半以上县区的司法行政法制工作人员从事法制工作时间不足2年。相当一部分法制工作人员不知道基层司法行政法制工作应该干什么、重点干什么、怎么干。力量不足、流动频繁、业务能力不强，也是制约、影响县级司法行政机关法制工作有效开展的重要因素。

二、加强县级司法行政法制工作的必要性和紧迫性分析

县级司法行政工作是司法行政工作的基层基础，也是县域法治建设的重要组成部分。切实加强县级司法行政法制工作，无论对于深入学习贯彻习近平总书记关于司法行政工作重要指示和系列重要讲话精神，提高司法行政工作运用法治思维、法治方式的能力水平，还是对于推进县级司法行政机关实战化建设，构建“四个全覆盖”司法行政工作体系，促进全省司法行政工作改革发展，都具有十分重要的现实意义。

（一）加强县级司法行政法制工作是推进法治建设的客观要求

党的十八大强调要全面推进依法治国，加快建设社会主义法治国家，到2020年基本建成法治政府。县级司法行政机关既是基层政法机关，又是基层政府组成部门，既是行政执法和刑事执法的重要执法主体，又承担着法制宣传、依法预防化解社会矛盾纠纷等法治建设任务，加强县级司法行政法制工作，提高县区司法行政机关运用法治思维和法治方式的能力水平，不仅是司法行政机关落实法治政府建设目标要求的重要举措，也是切实发挥司法行政职能作用，并在全面推进法治建设中有所作为的重要保障。

（二）加强县级司法行政法制工作是主动适应司法行政机关转变职能的现实要求

省委十二届七次全会对全面深化经济体制改革作出具体部署，明确了突出简政放权和提高治理能力，加快转变政府职能等一系列重点改革举措。随着全面深化改革的不断推进，县级司法行机关在行政执法、刑事执法、公共事务管理等方面的职能将得到不断强化，履行职能的理念和方式也将面临新的更高要求。当前，全省司法行政系统正在以打造人民满意的服务型、实战型司法行政机关为目标，以构建“四个全覆盖”工作体系为抓手，以推进县级司法行政机关实战化建设等“四项建设”为重点，加快转变职能。县级司法行政机关担负重任，确保各项目标实现，依法行政、规范执法是基本前提， “四个全覆盖”工作体系是执法、管理、服务“三位一体”的工作体系。只有切实加强县级司法行政法制工作，通过“法治型”机关建设促进和推动“服务型”、“实战型”机关建设，强化依法履职的理念和执法观念，破除县区司法行政机关履行职能中所存在的“机关型“、“管理型”思维定势，完善执法流程和监督机制，改变“条线化”、“碎片化”工作模式，使法治思维法治方式成为司法行政机关履行职能的基本模式，才能筑牢“四个全覆盖”工作体系的法治基础。

（三）加强县级司法行政法制工作是司法行政执法队伍建设的有效保障执法

队伍建设和管理，是司法行政队伍建设的重要组成部分，也是司法行政机关履行职能的组织保证。推进县级司法行政机关实战化建设，构建“四个全覆盖”司法行政工作体系，离不开一支“政治过硬、业务过硬、责任过硬、纪律过硬、作风过硬”基层司法行政执法队伍。当前，基层司法行政执法队伍业务素质不高、执法能力不强的问题还比较突出，省厅正在推行司法行政职业培训考试制度，是加强司法行政执法队伍建设的有力举措。加强县级司法行政法制工作，不仅可以通过加强建章立制，完善执法流程管理，强化法制监督机制等，可以有效增强执法人员依法办案、依法管理的意识和能力，在实践中巩固、提高职业培训考试成果。同时，通过实行定岗定员、持证上岗、亮证执法，形成“岗”、“证”、“员”三位一体的执法队伍管理机制，建立执法人员的执法情况档案制度，定期考察、考核制度，执法人员岗前培训学习、岗位培训学习制度，可以有效地加强执法队伍动态管理，促进和保障县级司法行政执法队伍建设。

三、加强县级司法行政法制工作的思考和建议

（一）要把县级司法行政法制工作纳入县级司法行政机关实战化建设的整体框架进行统筹谋划

法制工作不仅是推进县级司法行政机关实战化建设的重要保障，同时也是县级司法行政机关实战化建设的重要方面，要着眼于法制工作的全局性、基础性、保障性，切实把加强县级司法行政法制工作作为实战化建设的重要内容，在实战化试点和推进中统筹谋划，实现法制工作与实战化建设各项重点任务同步推进，相互促进。要从转变工作理念、提高思想认识入手，把法制工作作为运用法治思维和法治方式推进实战化建设的重要举措，切实加强组织领导，落实工作责任。要紧密结合实战化建设中加强指挥协调机制建设、建立社情民意收集机制、优化勤务模式、建设整体联动实战队伍等工作重点，突出围绕法制工作在县级司法行政机关执法管理的事前、事中和事后各个阶段有效发挥作用，促进司法行政工作法治化、规范化建设，创新思路、创新举措、创新机制，提高法制工作对基层司法行政改革发展的贡献度。

（二）以服务保障基层实战为重点，进一步明确县级司法行政法制工作的职责定位

要根据推进依法行政、建设法治政府的总体要求，结合司法行政工作改革发展需要和基层司法行政职能特点，进一步厘清县级司法行政法制工作的职责定位。以“坚持服务中心工作、服务领导决策、服务一线实战”的法制工作总体定位为基础，更加突出服务保障一线实战和转变职能，把强化常态执法监督、确保规范执法作为县级司法行政法制工作的重点，针对社区矫正、纠纷化解等执法刚性要求较强、社会关注度较高的领域，加强执法风险管控，加强流程内重点环节的事中法制监督和动态执法检查、考评等事后法制监督。要在切实履行法制监督的同时，紧密结合基层司法行政业务工作实际，全面履行法制工作各项职能： 1.结合本机关职能特点和重点工作，拟定年度依法行政工作和法制工作计划并组织实施；2.对本机关的重大行政决策进行合法性审查；3.根据本机关执法管理需要，组织开展建章立制工作；4.审核本机关拟作出的对相对人权益有较大影响的具体行政行为；5.组织办理行政应诉和国家赔偿等案件；6.组织开展本区域的司法行政执法监督检查和执法案卷评查工作；7.承担执法人员管理工作，组织开展执法人员培训；8.接受领导指派办理本机关民事诉讼、民事合同审核等法律事务；9.其他应当由法制部门履行的职责。

（三）以提高执法效能为导向，建立健全县级司法行政法制监督机制

要着眼于提高执法和管理的综合效能，建立健全县级法制工作运行机制，通过有效的机制运行，克服法制监督的“虚化”、“缺位”现象。一要建立县级司法行政机关执法文书法制审核机制，凡县级司法行政机关为执法主体的具有实体性内容执法文书，都必须经过法制审核，并建立统一的执法文书、执法档案管理制度；二要以规范执法为基准，建立完善执法活动流程内管控与事后执法检查相结合的法制监督机制。对社区矫正刑罚执行、行政处罚以及重大疑难复杂投诉事项处理等重点执法活动，要在执法流程中设置法制监督环节，确保执法行为依法、公正、规范。对偏重于服务、管理型或者即时性较强、流程特征不明显的执法活动，如人民调解、法制宣传、法律援助，要结合行政奖励、行政给付的实施，建立动态执法检查、案件评查机制，发现问题并及时解决问题，促进法制工作与执法管理服务的有机结合。三是建立执法考评和责任追究机制。根据不同执法岗位的具体情况和特点，明确评议考核的具体标准，制定评议考核方案，建立健全奖惩和责任追究机制。四是完善执法信息化机制，推进执法活动网上运行和全程留痕，在司法行政各业务工作系统的开发建设中，要把法制监督嵌入重点执法活动的网上运行流程，并根据法制监督需要，完善法制监督岗位实时查看执法管理流程信息功能，逐步实现对执法工作的全程实时监督。

（四）以深化司法行政改革为引领，优化县级司法行政执法职能配置

要针对司法行政职权在层级配置上相对集中于较高层级机关，基层普遍反映执法管理权限较弱，大量监管工作又需要基层落实，权责不一致的问题，适应基层司法行政机关不断向实战单位转变的需要，基于现有的立法框架，通过创新机制和流程再造，优化司法行政执法职能在省、市、县三个层级的配置结构，进一步拓宽县级司法行政机关的职能空间，丰富执法活动手段。比如，在律师、公证、基层法律服务执业监管上，可以将行政处罚的立案权和调查权配置到主管的基层司法行政机关，通过建立系统内部层级之间的案件移送机制，移送至相应处罚种类的实施机关作出处罚决定。

（五）以整合资源、提高素质为手段，加强县级司法行政法制工作机构和队伍建设

要从满足县级司法行政法制工作有效运行、常态运作的需要出发，加强工作机构和队伍建设，确保各项工作有人抓、有人干、有人负责。县级司法行政机关至少要明确一名专职法制员，专门从事法制工作，明确一名领导分管法制工作。针对目前县级司法行政机关人力资源相对薄弱、新增机构困难较大的实际，结合推进县级司法行政机关实战化建设，通过资源整合，搭建县级司法行政法制工作平台，逐步加强县级司法行政机关法制工作机构建设。暂时不具备条件独立设置法制科的，可以整合纪检监察职能和力量，从建立完善工作机制入手，落实法制监督的要求。要充分考虑法制工作综合性、专业性很强、履职要求较高的特点，把具有法律专业水平，综合协调能力较强、执法经验较为丰富、熟悉各条线执法工作流程的同志充实到法制工作岗位，努力实现人岗相宜。加强对法制工作人员培训，通过定期培训和专题学习等手段，使法制工作人员掌握新知识、新业务，不断提升执法监督的能力和水平。

（六）以强化执法质量考评为抓手，采取点上突破和整体推进相结合，汇集推动县级司法行政法制工作的合力

县级司法行政法制工作任务落实主要在基层，成效检验也在基层。但工作推进需要省、市、县三级司法行政机关的共同努力，要以强化执法质量考评为抓手，采取点上突破和整体推进相结合，汇集推动县级司法行政法制工作的合力。一是要研究制定《切实加强县级司法行政法制工作的意见》，强化面上指导。着眼于县级司法行政机关实战化建设，进一步厘清县级司法行政法制工作的定位、职责，明确工作机制、工作要求。二要注重发挥典型引路、示范引领作用，认真抓好工作试点。结合县级司法行政机关实战化建设工作试点，进一步完善省厅法制工作联系点制度，选择基础较好的单位，开展县级司法行政法制工作试点、探索。加强试点单位的工作指导，及时分析、解决问题，及时总结推广经验，通过典型示范引领，推进县级司法行政法制工作的整体发展。三要完善执法质量考评工作机制，强化执法考评工作的导向功能。更加突出县级司法行政机关作为一线执法实战单位在执法质量考评工作中的权重，将县级司法行政机关执法机制建设和规范执法情况作为评价省辖市执法质量考评成绩的重要指标。在考评内容和方式上，逐步实现执法考评从偏重卷宗台帐向执法流程和重点环节监督转变、从偏重年终考评向日常动态考评转变。以有效的执法考评，推进县级司法行政法制工作围绕一线实战需要，不断创新机制，切实发挥作用。

（作者：江苏省司法厅法制处）

  ：2015-10-16    稿件来源   

前言：党的十八届三中全会以来，各级政府积极探索财政支持经济发展的新办法，助力创业创新和产业转型升级，推动经济迈向中高端水平。在国家层面，相继设立了集成电路产业基金、丝路基金、新兴产业创业投资引导基金、融资担保基金等。近年来，我省在创新财政支持经济发展方式、促进经济健康发展方面进行了积极探索，其中，设立政府性投资基金是一项重要举措。如何管好用好政府性投资基金，充分发挥财政资金的杠杆效应，有效激发社会投资，为经济发展注入活力，是当前需要认真研究解决的问题。对此,我们开展了专题调研，初步总结了我省政府性投资基金的管理现状，剖析了存在的问题，并对完善政府性投资基金管理提出了政策建议，供领导决策参考。

一、我省政府性投资基金管理的基本情况和初步成效

（一）基本情况

我省各级财政部门高度重视财政资金管理改革，从2009年开始探索设立政府性投资基金，并部分采取省市县联动。据初步统计，截至2015年7月末，全省各级政府设立各类投资基金186个，公共财政累计投入288亿元，吸引社会资本251亿元。其中，省级基金15个，财政累计投入约160亿元。市县基金171个，财政累计投入128亿元。

（二）初步成效  

1．财政部门对产业的支持机制进一步优化。设立政府性投资基金，改财政直接无偿补助为间接有偿引导，并撬动社会资本共同投资。财政支持机制的改革，激发了产业发展与创新的动力，推动了政府部门由分配资金向行业指导、行业监管的角色转变，也有利于进一步简政放权，厘清政府与市场的边界。

2．财政政策的杠杆效应进一步增强。政府性投资基金通过与社会资本合作，发挥了财政资金的杠杆作用和乘数效应，扩大了产业投资规模。省PPP融资支持基金以财政出资10亿元，带动金融机构投资90亿元，财政资金杠杆倍数放大了9倍。

3．财政资金使用绩效进一步提升。政府性投资基金由专业的管理团队负责运作，选择具有发展前景的产业，助力中小微企业突破资金瓶颈，资金支持由“漫灌”变为“滴灌”，财政资金使用绩效显著提高。省紫金文化产业基金推动了江苏有线和幸福蓝海等2家公司在A股上市。苏州服务业创投基金投资11个项目，推动了8家企业申报上市或在新三板挂牌。

4．财政资金和机关干部“两个安全”进一步保障。整合设立政府性投资基金，压缩了权力寻租的空间，避免了资金分配中的利益输送，有利于保障资金、干部“两个安全”。

二、当前我省政府性投资基金管理存在的问题

（一）存在制约基金规模做大的因素

1．在政府出资上，有的部门积极性不高。现有基金很多是由部门专项资金转化而来的。由于实行市场化运作，改变了传统的行政性分配方式，一些部门对做大基金规模的积极性不高。

2．在基金筹集中，社会资本存在观望情绪。政府性投资基金存续期限和投资周期较长，一般采取分期募资、逐步到位的方式。在基金运作前期，投入产出效益不明显，社会资本容易产生观望情绪，甚至可能中止投资。

3．在子基金参股上，存在逐利性与区域限制矛盾。一些地方出于发展本地经济、培植壮大财源的目的，规定财政发起设立的基金，必须将大部分资金投向本地。这限制了项目可选择面，影响社会资本参与积极性。

（二）政府性投资基金管理不够规范

财政部门缺乏对各类基金的扎口管理，缺乏统一、规范的指导性文件和规章制度，各地基金运作方式不尽相同，客观上存在绩效不高和收益流失的风险。有的基金没有把握好公益性与收益性的关系，过于注重营利性，忽视了弥补市场失灵的公益属性，从而政策引导效果不佳。

（三）纵向横向联动需进一步提升

目前，市县基金相对分散，大多是各自为政、独立运作，与省级基金形成合力不够。特别是一些县区基金，由于资金盘子小，可投项目有限，对社会资本吸引力不强，有的还处于闲置状态。专项资金改基金后，有的部门尚未发挥其在项目推荐和产业促进上的优势，为基金投资提供咨询、指导。

三、加强政府性投资基金管理的建议

（一）财政部门加强对各类基金的统筹管理

财政部门对各类政府性投资基金实行扎口管理。扎口管理机构制定加强基金管理的有关制度，审核确定各项基金章程，统一遴选管理运营团队，建立基金管理台账，跟踪基金运行情况，清收基金投资收益或审核办理基金报损事项；定期报送基金管理与收益等情况、分析报告或决策建议。

（二）出台基金管理指导意见

建议省政府出台政府性投资基金管理指导意见，明确：

1．管理原则。政府性投资基金管理应当遵循“贯彻政府发展战略、市场化运作、专业化管理，强化风险防控”等原则。

2．基金投向。政府性投资基金要以贯彻落实国家和省产业发展战略为目的，聚焦基础性、带动性、战略性强且存在市场失灵的重点领域和薄弱环节，重点支持初创期、成长型企业。

3．职责分工。财政部门作为出资人代表，履行发起及提名董监事、签订法律协议、加强指导监督、强化考核评价等职责。相关主管部门强化基金投资的行业监管和项目推荐等职责。

4．运作架构。政府性投资基金一般采用母子基金运作方式。政府发起设立母基金，母基金发起设立子基金。社会资本主要参股子基金，子基金对特定项目进行投资。政府在母基金层面设立管理机构，对子基金进行监管考核，保证子基金运作符合政府发展战略。子基金的具体运作由专业化的管理机构和团队负责。

5．风险防控。在签订基金协议时，由法律专家对协议进行审查，避免法律风险。在出资责任上，明确规定在其他出资人出资额尚未到位或基金投资项目尚未确定之前，财政部门不予拨付资金。完善基金监督考核体系，防止基金管理人利用管理便利谋取不正当利益。

（三）建立基金管理人激励约束机制

1．公开选聘管理机构。公开选聘具有较强的管理水平和募资能力、完善的风险控制流程、规范的项目遴选机制和良好历史业绩的投资管理机构，作为基金的管理机构。基金管理机构应当认缴基金的一定份额，以体现共同的利益和责任。

2．科学监督考核基金。政府对基金监督一般通过基金的内设机构进行，不直接干预基金的日常投资运营。对基金业绩的考核，不应仅限于基金本身的投资回报率，还要看基金运作对产业发展的整体促进作用。对财政资金控股的基金，考核内容更为严格；对财政不控股的基金，考核指标相对宽松。

3．充分激励管理团队。母基金一般采用公司制，各参与方同股同权。子基金一般采用有限合伙制，普通合伙人（GP）负责管理基金，有限合伙人（LP）参与基金收益分配。基金管理机构作为普通合伙人，按“固定管理费+整体利润提成”的方式分配基金收益。适当提高管理机构利润提成比例，鼓励管理机构完善激励措施，促进管理团队提升业绩。

4．注重风险控制。基金协议中对基金投资范围做出一定限制，以防止子基金管理人为追逐高利润进行冒险投机，如限制投资上市股票、禁止进行非套保性期货交易等。如果投资偏离规定方向，应及时提醒和纠正；对拒不纠正的，可以解除合作协议。

（四）构建基金联合参股机制

省级基金可以与中央基金、市县基金互相参股，发挥集群优势，做大做强。各级基金上下联动，聚少成多，可以获得更多的谈判优势，扩大投资项目可选择面。省级基金参股市县基金时，不宜“撒胡椒面”，应结合全省区域与产业发展规划、综合考虑各地产业基础和产业特色，对重点地区、重点产业进行政策聚焦，以促进各地更好地发挥资源优势，促进全省区域经济协调发展。

（五）建设互联网+基金管理新模式

建立政府性投资基金信息管理平台。基金相关管理文件、投资信息在平台上公开，方便投资方、融资方和基金管理机构对接。部分基金投资项目也可通过平台向社会公示。各政府主管部门发挥熟悉产业政策、了解项目情况的优势，将本行业重点项目提供或推荐给基金管理人。基金管理人建立投资项目库，并及时更新，以便遴选、对接投资项目。

（六）审慎把握有关财政政策

1．财政出资可适度让利。根据基金募资难度和投资风险程度，财政出资可以通过让渡部分收益，或对损益作优先、劣后安排等措施，吸引社会资本投资。但财政的让利应以出资额为限承担有限责任，不应向其他出资人作保本或最低收益的承诺。原则上，财政让利措施只能应用在市场主体中不愿意从事的微利、无利行业或者处于初创期的企业。对其他行业或企业，财政应当按照出资份额共享收益、共担风险。

2．财政出资应适时退出。投资基金存续期满，或者存续期内达到预期政策目标的，财政性资金应当通过转让股份、社会资本回购等方式退出。退出时，应当聘请资产评估机构对政府所持股权进行评估，作为股权转让的价格依据。市场公允价格难以获取的，政府股权也可以按协商价转让。

3．适当放宽基金投资地域限制。根据社会资本参股比例，合理确定基金投向本地产业和企业的比例限制。对于政府参股比例较低的基金，应放宽其投资的地域限制，允许其将资金投向外地企业或项目，鼓励其在发展壮大的基础上，回馈本地发展。

（作者：江苏省财政厅）

  ：2015-10-17    稿件来源   

前言：江苏省作为我国东部沿海经济最为活跃的地区之一，随着工业化和城镇化的持续推进，一方面，区域地质环境压力不断加大，产生了水土环境污染、矿山环境破坏等一系列地质环境问题,部分地区甚至接近或达到地质环境承载力的上限；另一方面，经济发展从要素驱动、投资驱动转变为创新驱动的要求更为迫切，资源开发、工程建设、农业生产等地质环境变化驱动力发生显著变化，提高效率、提升质量的开发利用模式将成为主流，为主动适应这一经济社会发展新形式，我省紧紧围绕“两个率先”，深入实施可持续发展战略，大力推进生态文明建设工程，这就给地质环境管理提出了更高要求，并倒逼地质环境管理措施的升级。

一、地质环境问题加剧

经济社会高速发展和资源大量开发利用带来的地质环境污染和地质灾害，已成为我省当前和今后相当长时期内需要认真面对的地质环境问题。

首先，土壤环境状况总体不容乐观，主要表现为重金属污染较重，酸化现象突出。重金属污染很难自然降解，长期蓄积而破坏土壤的自净能力，并被植物根系吸收。土壤酸化则促进有毒元素的释放和活化，进一步加重水土污染。两者均可造成农作物减产或产出有毒粮食，通过食物链危害人体健康。

其次，地下水质量总体差强人意，超标组分主要为锰、碘化物、氯化物、总硬度、铁、溶解性总固体、三氮以及少量的重金属砷、汞和有机物苯并（a）芘等。根据地下水质量标准（GB/T14848-93），符合Ⅰ类水质标准的不到4%，而符合Ⅳ-Ⅴ类水质标准的占到70%以上，远高于全国所占比重。

再次，矿山地质环境问题态势严峻，突出反映在占用与破坏土地资源、破坏自然景观或地质遗迹以及因不当开采导致的水土、大气和放射性污染等方面。截至目前，全省因矿山开采占用和破坏的土地面积达到425.1km2。与此同时，露采矿山的采掘作业对自然景观或地质遗迹的肢解和蚕食使青山绿水变得千疮百孔；水冲式采矿工艺产生的废水未经处理直接排放污染河道和池塘；矿石爆破、粉碎过程中产生的大量粉尘造成周边大气污染；部分矿石中含有放射性元素，开采后被随意堆放和曝露在外，成为新的放射性污染源。

此外，地质灾害呈现易发频发趋势，主要包括地面沉降、地裂缝、滑坡、崩塌以及地面塌陷等。截至目前，全省累计沉降量大于0.2m的沉降面积达到11000km2，占全国地面沉降总面积的14%。全省尚有处于轻微活动状态的地裂缝9处；滑坡、崩塌灾害隐患点197处（含大型以上10处）,威胁人数近7000人，威胁财产5.6亿元；岩溶地面塌陷坑42个，采空地面塌陷隐患区31处，威胁人数约5500人，威胁财产6.9亿元。

二、地质环境保护需求

一是管理体系有待完善。在制度建设方面，虽然相继出台了《江苏省地质环境保护条例》、《江苏省矿山地质环境治理项目管理暂行办法》、《江苏省突发地质灾害应急预案》等一系列法律法规和政府规范性文件，但因地质环境管理对象复杂、内容广泛，且涉及部门多，协调难，容易造成管理职责模糊地带。因此仍需完善细化，形成权威性高，覆盖面广，系统性、综合性的地质环境管理制度体系。在组织建设方面，目前省、市级的地质环境管理机构基本健全，但县级地质环境管理力量较为薄弱，个别县甚至还没有设立专门的地质环境管理机构，更没有地质灾害应急机构，亟需健全。

二是经费投入有待加大。决定地质环境管理工作服务经济社会发展成效大小的一个很重要的因素便是资金投入的力度。截至目前，全省尚有2146个露采矿山和238处地质灾害隐患点（含特大型3个、大型21个）没有得到治理，一半以上的地质遗迹未受任何形式的保护。除了历史欠账较多外，其主要原因还在于地质环境保护投资机制尚未建立、投资主体尚不未明确以及经费来源渠道尚未落实，导致地质环境保护和防治经费严重不足。因此，仍需从投资机制、经费渠道等方面寻求突破口，加大地质环境管理工作的经费投入力度。

三是监测力度有待强化。地质环境监测是获取地质环境变化数据的基础性、公益性、专业性工作，其监测内容包括地下水、土壤环境、地质灾害、矿山环境以及地质遗迹等。我省地下水监测已连续开展近50年，但因监测井孔老化、淤堵，加之建设工程破坏后未得到及时修复等原因，监测井数由1985年的932眼下降到目前的271眼；地面沉降监测网自1999年起开始建设，目前仅覆盖到长江三角洲地区，且缺少正常的运行维护经费；滑坡、崩塌、地面塌陷等地质灾害监测普遍存在方法简单、手段落后的问题；土壤环境及市、县级地质灾害气象预警刚刚起步；矿山环境、地质遗迹监测尚未开展。这些问题已严重制约了地质环境监测成果的应用，需要进一步强化。

四是调查成果有待细化。新时期下推动经济社会的科学发展，对提供更及时、更有针对性的地质环境调查成果提出了新的要求，地质环境调查工作必须有效解决“项目从哪里来，工作怎么干，成果怎么用”的问题。例如，在城市规划、建设以及土地利用保护时，需要大量翔实的水工环调查基础数据，但目前全省仍主要以1:50万或1：25万比例尺的调查成果作为支撑，显然对主体功能区划的实施、城市发展以及耕地质量保护过于粗略和缺乏针对性，在一定程度上影响了地质环境保护效果。迫切需要更为精细的城市地质调查和土壤环境调查成果为全省经济社会健康发展提供决策支撑。

三、地质环境管理建议

首先，进一步重视地质环境保护工作。地质环境保护及其管理是国土资源工作中与生态文明建设契合度最高、关联度最紧、呼应性最强的一项工作，应该作为国土资源部门贯彻落实党中央决策部署，服务生态文明建设的直接抓手。把地质环境保护与管理摆在与土地、矿产资源管理同样重要的位置，形成国土资源工作“土地管理、地质矿产、地质环境”三头并进的总体布局，实现“国土资源数量、质量、生态”三位一体的综合管理。

其次，进一步健全地质环境管理体系。充分发挥制度建设在地质环境管理中的作用，出台与地质环境保护条例相配套的实施细则，明确地质环境保护具体要求，建立地质环境影响评价制度，推进省、市、县（市、区）三级地质环境保护规划和地质环境监测规划的编制、实施和管理。同时，制定措施加强地质环境管理基层组织机构建设和技术支撑队伍建设，健全人员配置、设备和办公场所。

再次，进一步加大地质环境保护投入。设立省、市、县三级各类地质环境保护专项资金，包括地质灾害防治专项资金，用于地质灾害调查、年度排查巡查、工程治理、变迁避让、群测群防以及宣传培训等；矿山地质环境治理专项资金，用于矿山地质环境问题的调查、治理，并推动“矿山复绿”行动的落实；地质遗迹保护专项资金，用于国家级、省级地质遗迹的保护和地质公园、矿山公园的建设；地质环境监测专项资金，用于各类地质环境问题的定期观察测量、采样测试、记录计算、分析评价、预警预报以及设施维护。同时，出台优惠政策，建立社会资本投入地质环境保护和治理的有效机制。

最后，进一步推进重大保护工程实施。主要包括地质环境调查评价工程：在现有水工环基础数据的基础上，进一步细化城市地质调查评价成果。同时，对土壤污染较严重的苏锡常地区启动高精度土壤污染调查评价，对特大型、大型地质灾害隐患点实施现场勘察，以及开展苏中、苏北地区露采矿山地质环境专项调查。地质环境（灾害）治理工程：以全省地质灾害隐患点调查、苏南现代化建设示范区、苏中苏北地区露采矿山地质环境专项调查与治理规划研究成果为基础，制订全省地质灾害治理和矿山环境治理计划，分期分批进行治理，从根本上消除灾害隐患，恢复绿水青山。地质环境监测预警工程：以省内特大型、大型地质灾害隐患点为抓手，推进地质灾害群测群防和专业监测体系建设，提升气象预警预报服务水平。同时，建立健全地下水、地面沉降、地质灾害、土壤污染以及矿山地质环境和地质遗迹监测网络，尽快构建与国家相配套的全省统一的地质环境监测系统。地质环境管理信息工程：建成覆盖全省的地质环境保护信息网络，最终实现对地质环境监测信息采集、存储、传输、处理及成果发布的有效管理与监控和对地质环境动态变化与环境地质问题的预测、预报、预警，达到地质环境保护管理的网络化、信息化。

前言：据统计，2012年，我国政府采购规模接近1.4万亿元，占GDP约2.6%，相比2002年1009亿元的规模，11年间增长13倍。但与国际政府采购资金规模平均占GDP比重10%的水平相比，我国政府采购规模还有较大距离，尤其是我国政府采购主要涉及领域为一般性固定资产购置等领域，涉及公共服务的政府采购较少。因此，近两年来，国家先后出台文件要求在基本公共服务领域逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。2013年,国务院办公厅发布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》。2015年1月，财政部等三部门联合印发《政府购买服务管理办法（暂行）》，全面规范了政府购买服务基本原则、购买主体和承接主体、购买内容及指导目录等内容，进一步加固了政府购买服务的顶层设计。

对环境管理领域而言，该领域的政府购买环境服务相较于其他领域更是少之又少。而在当前人民群众对环境质量改善期望不断提升的情况下，环境管理压力不断加大。政府购买环境服务的迫切需求和优势也逐步显现，一是有利于推动政府由治污者向监管者转变。以前政府部门的很大精力是放在狠抓环境治理的过程上，采取购买第三方服务的模式后，政府部门的精力可以转变为以审核数据和监管为主，集中精力做好监管和把关第三方服务取得的环境效果。二是有利于更好地发挥社会力量推进环保工作。可以整合利用社会资源，创新完善环境公共服务供给模式，构建多层次、多方式、多元化的环境公共服务体系，提高政府环境公共服务水平。三是有利于促进环境服务业发展。政府购买环境服务，可以引导有效需求，扩大环境服务业市场。同时，政府更多的精力放在监管上，严格的执法也可以扩大排污企业对环境服务的需求。

在国家的有关要求和环境管理的现实压力下，在环境管理领域开展第三方服务工作已是迫在眉睫。环保部2014年已拟定《关于做好政府购买环保服务工作的指导意见》（征求意见稿），为各地政府向社会机构购买环境服务指明了方向。

 一、国际上环境管理第三方服务概况

在德国，城乡生活废水处理、社区及工业垃圾处理以及公共空间绿化养护等都属政府公共服务的范畴，不过，这并非意味着政府需承担全部的成本与工作，德国政府部门也通过购买公共服务等形式转移一部分职能，但相较其他一些国家而言，德国在公共事业中引入市场机制仍然相对谨慎。

以垃圾处理为例，德国私人住户的垃圾处理由市政负责，而工商业的垃圾则主要由市场上自由竞争的私有垃圾处理机构处理，因此，政府公共购买主要涉及私人住户的垃圾处理。

在成本方面，德国环保领域内的“谁污染谁付费”原则仍然适用，即市政处理垃圾的支出理论上公平地由住户按其制造垃圾的多少来承担。每年每个社区乃至到每个家庭都会按一定的标准支付相应的垃圾处理费用。

在购买公共服务方面，与英、美倾向私人企业提供公共服务不同，受政治和文化的影响，德国一般仅将可竞争、可计量的事业型公共物品领域外包给了企业，社会性服务则常外包给不同性质的公益性团体。具体到垃圾处理领域，这就导致了德国有不同的运营模式。

一种为最基本社区模式，指一个或邻近的几个城市或地区政府机关成立一个垃圾管理机构，共同拥有并管理一个或多个垃圾填埋、焚烧或堆肥的工厂，管理机构的主管人员为当地的官员或代表，所有决定需经政府部门批准，这也导致这一模式效率低下，也逐渐被淘汰。第二种模式则是在上述城市及地区政府机关共同管理的基础上，成立附属于政府的企业，对垃圾处理进行运营，效率有所提高，但企业在法律和经济上没有完全的独立地位，也没有独立的人事权。第三种模式是较为常见的行业组织模式。德国有许多类似的行业组织，即一定区域内的代表为了共同的任务与目的成立专门处理某些专业事宜的民间协会组织。一个垃圾行业组织就可以专门负责好几个地区的垃圾处理事宜，而且相当于垃圾处理的义务由城市或社区转移到行业组织，尽管行业组织模式的自主成分、决定权与社区模式相仿，但强调社区之间的相互协调与专业人士的参与，是更为经济且现代化的解决方式。第四种模式是自营企业模式，即城市或地区建立了一个具有独立法人地位的股份有限责任公司，这样一方面能够保证地方社区的利益，同时也能以高效的私营公司的方式进行决策和运营，这类企业中既有公开招聘的企业领导层，也有企业员工选举产生的监事会监督领导班子的行为。第五种模式可以成为混合模式，即成立相应的垃圾处理公司，其中51％或以上的股份由社区掌握，剩余股份则由一个或多个私营公司掌握，这种模式可以在公共利益与私营合作伙伴的盈利与效率需求相结合，但也往往会因此导致分歧。

总之，德国之所以比较审慎地开放垃圾处理等公共服务领域，重要的顾虑是怕难以控制私营企业的商业行为，而在长远的环境保护等方面带来风险和道德隐患。不过，目前德国政府也越来越多地鼓励私营部门进入，但同时也采取了成本－收益分析、招标管理、全面质量管理等的方法措施，以有效防止私营部门在公用事业领域垄断的可能。德国公共服务的另一个特点是公民参与，公民不但有对公共服务的直接表决权，还可以在公共服务项目实施的不同时间参与项目，同时德国鼓励弱势群体成为志愿者，参与公共服务的提供。

美国各级政府都与私营企业有各种各样的合作，做法是在统一的标准下，愿意合作的企业都可以向相关部门在网络上递交申请书，如果符合条件就会得到签约的机会。

美国街道与卫生部管理着城市里的垃圾问题，也管种树种花。这个部门通常与至少两家私人垃圾收集公司合作，让它们竞价处理垃圾，但是到哪里收，怎么收，还是由政府说了算。

许多美国人家每周把大垃圾桶拉到街上一次，让垃圾公司来收集，每月给这些公司交垃圾费，但垃圾桶还属于政府资产，政府如果对这些公司不满意而撤换他们，对居民的影响也很小。时不时还会出现垃圾公司为了争用户而降低垃圾费的情况。而有些居民的垃圾费已经包含在城市税收里，无需另外缴纳。

美国虽然地大，但也存在着垃圾填埋缺地的问题。特别是纽约市这样的大都市，90％的垃圾都必须“出口”到外地，甚至要用大拖船拖到外海去倾倒。政府在这个过程中多雇用私人企业来管理运作，监管的责任就落在了地方和州政府环境保护部门的身上。这些提供服务的企业必须申请执照，每年不仅要向政府提交报告，而且也要提供废水样本等，州立实验室会检查这些样本来确定他们有没有按照法规处理垃圾。

在日本，上下水道和垃圾收集等环境项目基本上是市町村负责，不过也有一部分地方政府向民间开放，签约的方法有三种：一是与特定的单家企业签署合同，条件是这家公司要有实际成绩、经验和技术，这称为“随意合同”；其次是市町村经过事前审查，选出拥有所要求能力的公司，根据各家公司的方案来做出决定，这称为“特定竞标”；还有广泛征集各种公司，让其竞争价格和业务内容，然后选择最廉价的，这称为“一般竞标”。提供环保服务的公司都需要相应的资质。

二、江苏省环境管理第三方服务调研情况

调研组围绕第三方环境管理服务专题调研了江苏润环环境科技有限公司、中国宜兴环保科技工业园。

江苏润环环境科技有限公司（以下简称“江苏润环”）是从南京市环境保护局下属的南京市环境保护科学研究院改制成立的专业从事环保技术服务和咨询的现代化咨询服务机构，是目前江苏省内成功改制的具有甲级环评资质证书的环保咨询机构。江苏润环在环境管理第三方服务方面的创新是开展了“环保顾问”技术服务，主要的做法是：在公司内部成立由一批多年从事环保工作的政府改制离职人员、注册环评工程师、注册环保工程师、环境监理师、清洁生产审核师、海归环保专业人员组成的环保顾问服务团队（ECS服务团队），发挥该团队系统性、专业性、持续性的优势，为政府、企业（园区）提供专业、高效的环保顾问服务，减轻政府、企业（园区）环保管理人员的负担，及时高效的为企业（园区）提供咨询服务，降低企业（园区）环境违法风险，为企业（园区）合法、安全的经营提供最大程度的保障。据介绍，江苏润环2014年已受南京市环保局委托，每季度对辖区内重点企业进行巡查，做好技术方面的把关工作，将巡查发现的情况向环保局进行反馈，并在下一个季度除跟踪上季度提出整改事项是否落实到位外，继续进行下一轮重点企业巡查。该项服务取得了较好的成效。

中国宜兴环保科技工业园（以下简称环科园）是1992年经国务院批准设立的国家级高新技术产业开发区，也是国内最早以发展环保产业为特色的国家级高新技术产业园区。园区围绕“水、气、声、固、仪”五大领域，设立环保技术研究院和产业化基地，初步形成了以科技研发、科技成果转化、设计、生产制造、工程施工、运营服务、合同能源管理等一体化要素集聚的产业集群。环科园在环境管理第三方服务方面的亮点：1.构建“环境医院”模式。环科园在探索和发展的过程中，结合新常态下的机遇和挑战，逐步提出“环境医院”的概念，就是将企业、人才、技术和资本等诸要素有机整合，以医院的组织肌理构建一个一站式、全流程的综合服务平台，为环境问题的治理和改善提供系统解决方案。环科园管委会正在组建的中宜环境医院，就是依托宜兴丰富的优质环保企业集群，整合国际国内领军专家、领先技术和优势企业，以环保产业集团为龙头，以各产学研创新平台为支撑，以PPP、第三方治理服务为模式，为国内外的区域环境治理提供系统解决方案、工程建设和运营服务。目前，10万平方米的中宜环境医院总院已经竣工，18幢小楼正在按照特色专科的设计着手进行内装，环境总院的硬件承载已经成型。2.筹建环保联合大学。环科园管委会计划以中宜环保学院，同济、南大、哈工大研究生教育实训基地为基础，在宜兴建设一所环保联合大学，一方面通过大学的建设提升环保产业的专业化、国际化水平，另一方面环科园也可依托环保联合大学，建立保质保量的人才输入渠。环保联合大学还可以开展针对环保系统人员的职业培训以及针对污染企业和第三方治理企业的环保专业培训。目前，中宜环保学院已于2014年9月开学。

此外，2014年8月, 省科协所属科技社团承接政府转移职，省环科学会拟参与我厅下列5项工作，一是参与全省重大环保战略规划研究，充分发挥专家智库作用。二是参与有关法规、政策、标准的拟定及评估，对法规、政策、标准的科学性、规范性、可操作性、有效性、协调性进行客观评价，及时评估其实施效果。三是参与司法联动与环境损害评估。参与环境违法案件调查取证、案件移送、联合查处等过程。四是社会环保从业员人员专业培训。利用环科学会人才资源和教育资源，组织实施部分领域环保专业技术人员的继续教育技能培训。五是开展环保科技新成果新技术的推广。发挥环科学会跨学科、跨行业的优势，搭建推广环保科技新成果新技术平台，为科研院校和企业之间产、学、研对接进行环保科技协同创新创造条件。

三、江苏省环境管理第三方服务存在的问题

由于我省环境管理第三方服务刚起步，在运行中还存在诸多问题，如购买范围不明晰、规章制度不健全等，导致了政府在购买服务过程中，产生了“不知道买什么、到底向谁买、应该怎么买、如何买的值”等问题，这些制约了环境管理第三方服务模式的推广与应用。

（一）购买范围不明晰

尽管国务院和环保部陆续出台了推进政府购买服务的指导意见,但意见中未明确具体可以购买哪些服务。对我省而言，目前的政府采购主要涉及领域为一般性固定资产购置或是与工程建设等相关的工程招标建设服务等领域，涉及公共服务尤其是环境服务的政府采购少之又少。环境管理分工精细而繁杂，包括水、气、声、土壤、生态等多个领域，各个领域又可再细分为多个管理手段。一方面目前我省未明确哪个领域哪个管理手段可以向社会第三方机构购买，这使得各级政府在操作过程中没有方向，不知道该把哪一项工作交由第三方机构来做，操作随意性也较大；另一方面，现有的政策、资金使用规定对购买环境服务造成了限制，各级政府在政策的框架内，不能尝试或创新更多的环境管理模式，如以环保专项资金为例，资金使用范围约束了各级政府购买环境服务的尝试。

政策上的不明晰或是约束，导致各级政府存在“不知道买什么”的困惑，一定程度上影响了国家推进政府购买环境服务政策的落地。

（二）第三方服务机构的市场准入与退出机制尚未建立

虽然我省环保产业相对发达，但一方面环保服务业占比较低，仅为5%左右，远低于发达国家45%的正常水平，另一方面环保服务业企业自身能力层次不齐，整体服务水平不高。近年来，按照国务院下放行政审批权、转变政府职能的要求，对于环境服务企业不再进行审批，也就是说任何企业均可以进入第三方服务市场，这使政府部门不再掌握各服务企业的实力。同时，由于缺少环境治理成本估算和治理效果评判的标准，各级政府在执行项目招投标过程中面临两难困境：是价低者得，还是效果佳者得？如果是价低者得，很难保障污染治理的效果，一旦效果不佳，投入的治理资金打了水漂，责任谁来负？如果是效果佳者得，那怎样才算效果佳？如果效果佳的企业报价比其他企业高，贸然选取这家企业，是否与审计规定不符。此外，一些小型环保企业打着成本低、见效快的幌子混淆视听，扰乱了市场。

准入、退出制度的缺乏，给选择第三方服务企业带来了一定困难，导致各级政府不知道“到底向谁买”。

（三）政府购买环境服务的具体操作程序不明确

目前，环境管理第三方服务尚处于起步和探索阶段，政府如何向第三方购买服务还缺乏相关规章制度。一是政府和第三方服务机构合同怎么签、定哪些内容、价格怎么定等都无相关标准；二是政府购买服务需建立全程评估体系，将事前立项、事中操作及事后后续管理等全部纳入其中，但全程评估体系如何操作、由谁来操作等都不明确；三是缺乏评价环境服务效果的评价机构和标准。政府的环保投入将从以往的“过程买单”，转向按照“效果”来付费。因此，治理效果的好坏直接影响着服务价格。那么，效果好坏该由谁来评判？按照什么标准来评判？这两个关键问题都有待解决；四是政府、第三方的行为由谁来约束无相关法律规定。比如说第三方监测，委托给第三方之后，如数据收集不上来如何处理，如何来追究第三方的责任？该不该追究政府部门当事人的责任等。程序上的缺乏，导致各级政府存在“应该怎么买、如何买的值”的难题。

（四）政策不连续导致环保企业不愿意投资建设回报期较长的项目

对于政府购买环境服务的模式，第三方服务企业面临政策风险，合同保障缺乏连续性。对于一些投资回报期较长的污染治理项目，治污企业担心一旦遇到政府换届、领导思路转变或主要负责领导调离等问题，后续的费用难以保障，因此对于项目推进顾虑较多，挫伤了企业参与环境管理的积极性。

四、加大我省环境管理第三方服务推进力度的若干政策建议

针对目前我省环境管理第三方服务过程中存在的问题，从以下几方面提出政策建议，更好地发挥社会组织在环境管理管理社会事务中的积极作用，不断创新和完善公共管理模式：

（一）增加政府购买环境服务预算。在公共财政预算中增加对购买环境服务的预算，或者在既有财政预算安排中统筹考虑，使之向规范化、制度化方向发展，强化政府购买环境服务资金设立和实施的持续性、稳定性。修订环保专项资金管理办法等规章制度，允许使用环境保护相关专项资金、排污收费等资金用于购买环境服务。例如,可在每年预算中,增加环评技术评估预算经费,将这项费用由原先的面向社会收费转变为纳入财政预算支持,既符合国家减少行政事业收费的要求,又可以用这笔预算向第三方购买技术评估服务,提高评估质量。

（二）定期拟定并发布购买目录。政府购买环境服务的内容应为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的环境保护公共服务。购买范围可包含环境服务产业链的“全链条”，包括上游的环境战略和政策研究、环境规划编制、环境标准评价指标制定、环境宣传教育，中游的城市生活污水、垃圾收集处理、城乡河道水域养护、公园湖泊水质养护、生态修复服务以及下游的环境监测、绩效评价、科技成果推广等。各级政府也可考虑地区财力、地区环境服务需求以及与其他民生类服务需求的平衡要求等因素，制定和动态调整本地区环境类服务的政府购买清单。

（三）建立环境管理第三方服务的准入与退出机制。在市场准入方面，对环保企业进行信用评级，并公开发布信用评级，各级政府可共享评级成果。政府招标优先选择信用等级高、技术过硬的环保企业。在市场退出方面，对于服务质量差、有环境违法行为的企业，降低其信誉评级；情节特别严重的，列入黑名单，禁止进入第三方服务市场。

（四）制定政府购买环境服务的具体操作程序。一是制定格式化合同样本，明确合同包含的内容；二是制定服务价格标准；三是建立事前立项、事中操作及事后后续管理的全过程管理体制，并明确各环节管理主体的法律责任；四是建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价。

（五）明确政府及第三方服务机构的法律地位及责任。政府和第三方服务机构的合同签订后，双方都应受法律保护。首先是对于政府来说，政府在合同关系中，不是执法部门，只是合同的关系方之一，政府和企业是平等的关系。第三方提供服务之后，应按照合同约定支付相应的费用，而不能因为各种原因推委，如果政府违约，第三方服务机构的利益应有相应的法律保障。其次，对于第三方服务机构来说，其在合同关系中的法律责任也应明确。如果第三方服务机构未能履行合同责任，也应有相应的法律条款来追究其责任。同时也应明确如果因企业违约造成更大环境问题的法律责任。

（作者：范杰荆琳，江苏省环境保护厅）

前言：为全面推进全省排污许可证和排污权交易工作，通过排污权交易实现对环境资源的优化配置，并以排污许可证实现对企业排放污染物的有效监管，省环保厅总量处在全面分析全省工作的基础上，对江阴、常熟的工作开展较好的地区进行深入调研，总结成绩、分析不足，并就进一步推进全省排污许可证和排污权交易工作提出工作建议。

排污许可证是指环境保护主管部门根据排污单位的申请，核发的准予其在生产经营过程中排放污染物的凭证。排污许可证制度已经在美国、日本、德国，我国台湾地区、香港地区等地普遍实施，并取得良好的效果。排污权交易是指在一定区域内，在污染物排放总量不超过允许排放量的前提下，内部各污染源之间通过货币交换的方式相互调剂排污量，从而达到减少排污量、保护环境的目的。排污许可证和排污权交易的核心都是企业排放污染物的权利即排污权。排污许可证通过法律形式对排污权予以明确，并依法对排污行为实施监管。排污权交易通过市场手段对排污权进行交易，实现对环境资源的优化配置。

推进排污许可证和排污权交易工作对于现阶段环保工作具有非常重要的意义。党的十八届三中全会要求建立系统完整的生态文明制度体系，完善污染物排放许可制，发展排污权交易制度。十八届四中全会进一步要求用严格的法律制度保护生态环境。新环保法也明确规定实行排污许可管理制度，要求按证排污，无证不得排污。

为深入贯彻落实习近平总书记视察江苏重要讲话精神，认真落实新环保法和《国务院办公厅关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》（国办发〔2014〕38号）对排污许可证和排污权交易工作要求，根据省政府工作部署和厅党组安排，省环保厅总量处认真调研省内外排污许可证和排污权交易工作，总结成绩、研究问题，提出下一步政策建议。

一、我省排污许可证和排污权交易工作情况

在对全省工作的全面调度的基础上，我们专程到江阴市、常熟市进行调研，深入了解政策体系、技术方法、人员机构等，并和相关专家、基层同志和系统开发单位、设备提供商进行座谈，深入调研排污许可证和排污权交易工作。

总体来看，我省排污许可证和排污权交易工作取得了一定进展，具体体现在：

（一）制度体系初步建立

排污权交易方面：2007年11月，省政府向财政部、环保总局申请在我省太湖流域开展主要水污染物排放指标初始有偿使用和交易试点，12月获得批复同意。2008年8月，财政部、环保部和江苏省政府在无锡市联合举行试点启动仪式。2008年11月20日，经省政府同意，省环保厅会同省财政厅和省物价局联合印发了《江苏省太湖流域主要水污染物排污权有偿使用和交易试点方案细则》，在太湖流域实施水污染物排污权交易试点。2013年，我省在总结前期试点工作的基础上，进一步扩大排污权交易试点范围，出台了《江苏省二氧化硫排污权有偿使用和交易管理办法（试行）》，明确在全省内开展二氧化硫排污权有偿使用和交易活动，积极探索氮氧化物排放指标排污权交易。

排污许可证方面：我省从上世纪80年代中期开始探索排污许可证这一环境管理制度，常州、扬州等地先后开展水污染物排放许可证工作。1992年，省政府发布了《江苏省排放污染物总量控制暂行规定》，要求在部分区域和单位实施排放污染物许可证制度。2011年，省政府发布了《江苏省排放水污染物许可证管理办法》，将排污许可证管理上升为地方性规章，法律效力和权威性进一步加强，标志着我省排污许可证工作进入新一阶段。为落实许可证管理办法，省环保厅又印发了《关于实施江苏省排放水污染物许可证管理办法有关事项的通知》、《关于实施排放污染物许可证有关问题的复函》等系列文件，对排放许可量确定、排放量的核算、日常监管等方面提出了要求，各地也根据本地区实际情况积极开展工作。

（二）部分工作取得突破

一是省级层面排污权交易有较大进展。省环保厅分别于2013年上下半年和2014年上半年委托苏州能源交易中心专门组织了三场全省主要污染物排污权交易活动，已累计缴纳有偿使用费2.25亿元；排污权交易额2.24亿元。

二是各市排污权有偿使用和交易试点工作呈现较快态势。苏州、泰州、宿迁三市已启动排污权有偿使用和交易工作，均举办了首场交易活动；南京、南通等地区也已制订了相应的交易办法，计划今年正式实施试点工作；其他各市也在抓紧制定工作方案。

三是排污许可证工作全面推进。开展省级排污许可证管理系统建设，针对水、气污染物刷卡排污技术进行研究，开展刷卡排污成套解决方案研究，争取为各种规模的排污企业提供适合的成套解决方案。据不完全统计，全省有4万多家企业领取排污许可证。许可证在污染源监督监管、总量减排方面发挥了积极的作用。

四是环保监管手段取得突破。通过开展刷卡排污实现对排污单位的有效监管。在江阴、常熟等地刷卡排污的基础上，省内其他地区也积极推广，南通、泰州、盐城等地分别对水、气、重金属的污染物刷卡排污进行试点，为向全省进一步推广奠定基础。

（三）部分地区先行先试取得良好成效

江阴市、常熟市都在排污许可证和排污权交易上做了很大的突破创新，建立相对完成政策体系，并加以实施。一是全面实行排污权有偿使用和交易制度。江阴市要求新、改、扩建项目新增的排污指标，必须通过市主要污染物排污权储备交易中心交易获得。企业通过工程减排、结构减排和管理减排等措施节约的排污指标可以通过排污权交易市场出售，也可以卖给交易中心。二是实行严格的排污许可证监管。江阴市、常熟市都建立了完善的监管制度，并通过刷卡排污的技术手段实现对排污单位的定量监管。江阴全市350家年排放10吨化学需氧量的企业全部发放排污许可证，安装刷卡排污远程控制设备，能够在企业超标、超总量排污时自动关闭排污阀门。常熟市对164家企业进行刷卡排污改造，实现对印染企业的全覆盖。三是建立起完善的工作机制。总量部门、监察部门、信息管理部门分工合作，各司其责。并依托社会机构开展政策研究、系统建设维护等相关技术工作。

二、存在问题和面临的困难

虽然我省实施排污权交易和排污许可证工作取得一些成绩，但排污权的市场交易活跃程度相对滞后，未能充分发挥在配置环境资源方面的作用。排污许可证对排污单位的监管也未能达到预期的要求。主要原因在于：

排污权交易方面：

（一）缺乏专门交易管理机构。排污权有偿使用和交易是一项系统工作，涉及环境管理的各个方面，工作量大、技术要求高，其他试点省份基本都成立了专门的排污权管理机构，安排专职人员从事相关工作。目前我省各级尚未设置专门机构进行管理和研究，大多由总量条线负责，目前基层总量工作人员普遍为1-2人，在当前我省总量减排压力大的状况下，缺乏精力和时间投入改革工作，更谈不上制度设计创新，导致试点工作未能进一步深入推进。

（二）地方政府重视程度亟待加强。排污权有偿使用费的征收涉及到企业切身利益，特别是在当前社会经济不景气、企业效益普遍不好的大环境下，政府正在考虑如何为企业减负，因此涉及到要增加收费项目，影响当地招商引资，政府普遍采取谨慎和观望态度地方，仅仅满足于完成任务，政策创新不足、试点热情不高导致相关工作进展缓慢甚至停滞，影响到全省试点工作的整体推进。

（三）管理平台建设有所滞后。当前，我省排污权有偿使用和交易平台建设还仅适用于太湖流域，尚未覆盖到全省。功能不完善，大气污染物还不能在平台上交易，并且运营不稳定，不适应当前工作要求。

（四）政策扶持创新力度不够。目前我省排污权价值还仅仅停留在交易量上，没有深入挖掘排污权的抵押、融资、信托等属性，相应的配套鼓励引导机制不足，加之排污权产权定位尚不清晰，导致企业普遍惜售，缺乏交易的动力，这也是直接导致二级交易市场供需失衡的重要方面。

排污许可证方面：

（一）上位法缺失，制度定位不明确。虽然《中华人民共和国环境保护法》（2014年修订）要求企事业单位无证不得排污。但由于国家层面的许可证管理办法还未出台，在实际操作中，环保部门在管理过程中无法明确环境管理部门和企业各自的责任和权利，以及对违规企业的处罚权利和权限。在排污许可证的制度定位方面，也存在不同的意见。

（二）操作层面缺乏技术规范。一是缺乏初始排污权核定技术路线。各地基本按照环评量核定，导致一些投产年代较久的老企业排污权无法核定。二是缺乏核定企业实际排放量的技术路线。只有准确核定实际排放量才能对企业排污行为进行有效监管。针对不同的企业如何采用监测数据法、排放系数法、物料衡算法核定排放量，需要有一套技术方法予以明确。

（三）统计监测能力不足，无法支撑总量管理。排污许可证不仅对企业排污浓度，还对排放总量进行监管，这就要求环保部门、企业必须具备较高的污染物监测、统计能力。需要有一套时效性强、准确性高的监测和统计方案，用于定期核算企业排放量。除少数地区外，各地在排放量监测统计方面的力量普遍不足，不同程度上存在“重发证，轻监管”的情况。

（四）处罚力度不够，执法取证困难。在实际工作中，基层环保部门普遍反映存在执法难。经过调查，各地对违反排污许可证的企业处罚非常少，甚至没有。这种现象主要是因为处罚力度和举证方面的原因。《江苏省水污染物排放许可证管理办法》规定，无证排污只能处1万元以上3万元以下罚款，远小于超标排污的处罚额。同时，许可证执法取证难度较大，由于排污许可证是实行污染物浓度、总量双控制，在不具备完善的监测和统计体系情况下，很难取得能够作为执法依据的超总量排污证据并对企业进行处罚。

三、排污许可证和排污权交易工作对策建议

按照中央和省委省政府关于深化改革和依法治国的相关要求，排污许可证和排污权交易制度体系建设要深入总结分析现有制度的优缺点，坚持问题导向，进一步完善我省排污许可证工作制度，切实发挥排污许可证在环境管理和总量控制中的突出作用，推广排污权有偿使用，激活排污权交易二级市场。

（一）进一步完善排污许可证制度建设。起草并发布《江苏省排污许可证发放管理办法（试行）》，在许可证发放范围、审批要求、管理流程、处罚制度上和环保部管理办法保持一致，并结合我省排污权交易、刷卡排污等工作，建立一套符合国家要求、体现江苏特色、在改革上处于全国前列的排污许可证管理制度。

（二）成立独立的排污权管理机构。配备专职工作人员，负责实施排污许可证管理、全省排污权储备、排污权交易业务和全省排污权有偿使用和交易管理工作；拟定并组织实施全省排污权有偿使用和交易工作的有关政策、制度和管理办法；建立和维护排污权交易信息发布网络平台，负责交易平台的日常运转；组织实施交易试点和相关技术培训工作。

（三）健全我省排污权交易管理体系。一是研究初始权核定技术规范，分布核定企事业单位排污权，为全面发放排污许可证奠定基础。二是进一步整合相关文件，出台《江苏省污染物排污权有偿使用和交易管理暂行办法》，实现水、气污染物全覆盖，交易范围扩大到全省。三是抓紧制定出台我省排污权有偿使用和交易流程和规则、交易准入条件、交易量审核细则、审核材料明细等指导性意见，便于指导各地开展相关工作。

（四）强化排污许可证监管。研究刷卡排污监管手段，进一步总结江阴、常熟等地的试点经验，重点是对有关技术规范进行修改完善，准备在全省范围内联网并统一监控。进一步扩大试点范围，实现刷卡排污试点在苏南、苏中、苏北的全覆盖。力争在2016年实现全省国控重点企业刷卡排污。

（作者：江苏省环保厅总量处）

——以仪征市十二圩办事处土桥村为例

  ：2015-10-19    稿件来源   

前言：改革开放以来，我国农村改革发展取得举世瞩目的成就，但也面临着经济增速变缓、城镇化加速推进、资源环境制约趋紧等一系列现实问题，转型发展已刻不容缓。十八大以来，党中央、国务院把“三农”工作作为重中之重，十八届三中、四中全会分别就深化农村改革、推进农村法治建设作出新部署。新形势下探索农村转型发展新路，成为非常紧迫的重大课题。本文结合作者担任土桥村“第一书记”的经历和思考，通过对一个村的情况分析，为拓展面上农村转型发展新路提供思路和建议。

一、土桥村村情现状

今年8月，我被省委组织部选派到仪征市十二圩办事处土桥村担任“第一书记”。两个月来，进行了深入学习思考和走访调查，初步掌握了村情现状。土桥村地处长江三角洲顶端、宁镇扬同城化中心地带、扬子江畔（仪征以东、瓜洲以西），服务仪征经济开发区，隶属曾经的盐运重镇、素有“江北小上海”美誉的十二圩。从空间格局看，为“江河路村”环抱。其中，南濒一江，拥有长约3公里的优质长江岸线；北沿一路，沿江高等级公路贴边穿过；东临一河，大寨河构筑水利屏障；西边与另一村接壤，区位优越，交通便捷。国土面积2.9平方公里，耕地2068亩，有24个村民小组、2316人。2010年以前，村民收入主要依靠种田和务工，集体经济几乎为零。随着开发区招引项目特别是造船企业的落户，大量外来人口集聚，为发展带来机遇。通过大力发展三产服务业，集体经济加快发展，人均收入达18683元。

为了解当地干部群众对土桥村现状的评价，走访之余，我专门开展了问卷调查，选取约10%的本地人口为样本（230份），进行满意度抽样分析。根据调查结果，老百姓对土桥村经济社会发展平均满意度（较好以上）达71.5%。

土桥村经济社会发展群众满意度调查问卷

类别

编号

工作内容

结果

好

较好

一般

差

基层党建

1

对村干部履行职责方面的总体评价

42%

20%

28%

8%

2

村“两委”班子民主团结以及发挥党员先锋模范作用

38%

27%

22%

13%

3

村干部联系群众、为民办事的作风情况

45%

29%

22%

4%

4

村干部廉洁自律方面的总体评价

71%

16%

13%

经济发展

5

落实惠民政策情况   

62%

19%

17%

6

村集体经济发展情况

53%

27%

19%

1%

7

带领群众创收增收情况   

33%

22%

38%

7%

民生保障

8

村容整洁、乡风文明、干群和谐情况

50%

22%

17%

9%

9

关心弱势群体、照顾困难群众情况

73%

13%

12%

2%

10

为民办实事情况             

49%

17%

22%

12%

社会治理

11

村级事务实行民主决策、民主管理情况

63%

19%

14%

2%

12

村务监督委员会民主理财等监督情况

45%

22%

17%

11%

13

按规定执行党务、村务公开制度情况

46%

18%

33%

3%

14

听取民主建议、及时处理村民诉求、排查化解矛盾情况

28%

26%

27%

19%

总的看，这些年村经济社会发展有了一些可喜的变化，但也还面临一些深层次的矛盾与问题：

（一）组织建设比较薄弱。一是党员结构不合理。全村共有75名党员，但60岁以上占比达65%，老龄化明显；女性党员只占到17%，比例偏低；大专以上占比20%，平均学历层次不高；后备力量储备不足。二是活动阵地不健全。村部一直沿用上世纪60、70年代的校舍，存在安全隐患。没有专门的活动场所，党组织服务功能无法有效发挥。三是组织生活不正常。有偿开会现象突出，“三会一课”等无法正常有序开展。党员流动性大，召集困难，管理制度不健全。根据调查结果，近1/4老百姓对党建工作不尽满意。

（二）经济发展面临制约。一是资源的制约。从土地资源看，除已被征用或利用的国有土地、江滩、歇耕地，以及不可利用、无法发包的沟、塘、渠、埂、硬化路面、生活区、建筑物等，所剩实际可利用的土地已不多。从水资源看，虽紧靠长江，岸线宽阔，但自身无法利用；虽有大大小小的河道22条，但分散零碎、不具备搞养殖的条件。从林木资源看，留下的树木已很少，可利用的价值有限。从矿产资源看，没有任何矿藏、地热等资源。从人力资源看，大部分年轻劳力在外打工。二是政策的制约。村发展定位主要是服务项目建设，土地利用有严格的规划约束，产业发展有明确的限制要求。无法独立招商引资，不能自主发展工业和农业，增收结构过于单一，造血功能受到抑制。随着这两年船舶行业产能过剩，企业用工减少，村集体收入也在锐减，面临着“致富无门、发展无路”的严峻形势。三是资金的制约。集体经济底子依然很薄，除去人员工资、管理费用等支出，仅够勉强维持运转。面对日益繁重的工作任务，现有财力难以支撑，需要外部输血的支持。

（三）民生保障任务繁重。一是民生支出不断增加。从2014年村各项支出情况看，民生建设支出占全年各项支出比重的1/3以上，特别是基础设施建设和环境整治支出增幅较大。二是村庄面貌有待提升。生活污水没有得到有效收集，“五位一体”长效管护机制有待进一步完善。三是脱贫帮扶任务艰巨。缺少“授之以渔”、精准扶贫的项目和方法，贫困户生活没有得到根本改变。

（四）基层治理亟待加强。一是民主决策机制仍需完善。党务、村务、财务公开等还需加强。二是为民服务水平有待提升。没有独立的便民服务场所，硬件设施和服务功能不完善，与“七室两超市一广场”的规范化要求差距较大。三是群众矛盾化解难度加大。村每年都要处理大量征地拆迁、耕地租用等信访纠纷，少数村民持不合理诉求，常以阻工、缠访形式干扰村里工作，影响农村稳定。根据调查结果，群众对基层治理工作满意度为“一般和较差”的比例高达31.5%。

通过对土桥村的调研分析，我深刻体会到，改变农村现状，必须走转型发展之路。要切实找准发展桎梏，破除瓶颈制约，采取有效措施，加快转型步伐，实现农业强农村美农民富的目标。

二、农村转型发展面临的普遍困境

现实中，像土桥村一样的农村有很多。虽然发展现状各有不同，但发展过程中面临的困境却大多相似。

第一，巩固政权的困境。随着市场经济不断发展和改革开放深入推进，农村基层党建面临着新的考验。一是党组织地位作用“弱化”。部分基层党组织软弱涣散，领导核心地位没有紧紧守住，团结党员做得不够，服务群众职能缺失，不能充分发挥应有的凝聚力、号召力和战斗力。二是党员的先锋意识“淡化”。一些党员干部对党建工作重视不足，少数党员理想信念动摇，宗旨意识淡薄，影响党在群众心目中的地位和形象。三是党员干部教育管理“虚化”。一些基层党组织制度不完善，管理松懈，支部生活不健全，缺少对党员的教育关爱，党员荣誉感、归属感降低。巩固政权的困境，从根本上影响农村转型发展的方向和成败。

第二，发展经济的困境。一是区位优势和资源禀赋影响。近水楼台先得月，区位差异造成村集体经济发展不均衡。资源优势本身就是发展优势，资源丰富地区发展水平往往较高。其中，尤以土地制约最为明显。随着耕地红线限制、产业结构升级、环保力度加大、用地指标收紧等多重约束，支撑村级经济发展的土地资源越来越稀缺，转型发展难度不断加大。二是体制机制性障碍。资金、人才、技术的短缺，村级组织负担过重，以及村级资产产权不清晰等因素，都构成制约发展的障碍。三是素质能力的差距。一些村干部能力和素质难以适应新形势，缺乏市场经济及企业经营管理能力，发展思路不宽，破解难题办法不多。一些地方仍然存在“等靠要”思想，缺乏主动进取意识。

第三，改善民生的困境。一方面，保障和改善民生的压力越来越大。上级对民生改善的要求越来越高，压力层层加码，村一级作为“神经末梢”，承担着扶贫攻坚、环境整治、基础设施建设、计生服务、矛盾调解、民政、综治等职能，任务愈加繁重。另一方面，公务服务能力难以跟上。村集体一般财力有限，靠少量的财政转移支付，连自身运转都较困难，发展公益事业难上加难。国家层面虽然也有些项目扶持资金，但一般要求镇村配套，或者要村一级负责项目的后续管护和运营，无形中又增加了村里的负担。面对民生需求，一些村庄不得不四处“化缘”。而“化缘”无门，往往举债投入，陷入恶性循环。

第四，创新治理的困境。随着改革的深入推进，我国传统农村治理模式遭遇新的挑战。一是治理形式与理念错位。本质上，村民委员会是自治组织，不是一级政府，但现行体制下，往往承担着乡镇交办的行政任务。同时，大部分农村实行“政经合一”的治理结构，影响整体治理效果。二是传统价值体系受到冲击。随着市场经济发展，农村社会阶层更加多元，复杂的利益关系和多样化的诉求，提升了治理难度。一些地方因土地征用、房屋拆迁等引发的纠纷增多，宗族、家族势力干扰村务，黑恶团伙、村匪村霸、邪教活动等现象依然存在。三是治理资源流失。伴随人口大规模向城镇和非农产业转移，部分农村出现“空心化”，大量“精英人口”外流，成为农村治理的现实挑战。

三、拓展农村转型发展的对策和建议

农村转型发展应该如何转、转向何处？我认为，应该是政治、经济、社会、文化等全方位的转型。具体应有四方面特征：

第一，向强基础转型。只有强基固本，转型发展才有持久保障。要把抓基层、打基础作为长远之计和固本之举，改变过去软、弱、散的现象，努力把农村党组织建成坚强有力的战斗堡垒，把经济发展、民生保障、社会稳定各项工作的基础打牢夯实，实现更稳固、更扎实、更可靠的转型发展。

第二，向现代化转型。从传统走向现代，是农村转型发展的必由之路。要改变过去落后的理念和发展格局，加快转变农村发展方式，大力推进农业现代化，发挥新型工业化、城镇化、信息化的辐射带动作用，努力形成体现现代化要求的先进生产方式、生活方式和价值理念，实现与时俱进、提质增效的转型发展。

第三，向绿色化转型。绿水青山就是金山银山，发展必须是遵循自然规律的可持续发展。要改变过去粗放的发展模式，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，坚决遏制污染下乡，强化农村污染防治，改善人居环境，保留好乡情美景和乡愁记忆，实现资源节约、环境友好、人与自然相和谐的转型发展。

第四，向法治化转型。农村治，天下兴。要变革传统治理模式的弊端，紧紧围绕依法治国新要求，坚持源头治理、系统治理、综合治理，努力把乡村社会的政治、经济、文化、生态等各个方面都纳入法治化轨道，运用法治思维和法治方式治理乡村事务，实现更加科学、更为持久的转型发展。

推动农村转型发展，要把握好以下方面：

第一，抓好党建工作。把党建工作作为最大政绩紧紧抓牢抓好，为农村转型发展凝聚力量。一要选优配强基层党组织带头人。在党性强、作风好的致富带头人、外出务工经商人员、复员退伍军人、在外工作退休干部以及乡村医生、乡村教师和其他乡贤中，寻找人才、使用人才，注重选拔优秀大学生村官进班子，加强村级后备力量储备。从机关选派优秀干部到党组织软弱涣散村和贫困村担任“第一书记”。二要加强队伍管理和党组织设置。以“三会一课”为主阵地，推动党组织活动正常化、制度化。设立党组织发展专项资金。制定党员教育、管理、评价、考核办法。重点抓好在80后、90后农民中发展党员，加强对老党员、老干部、老模范的关心帮助。健全和落实村干部“小微权力清单”、为民服务全程代理、经济责任审计等制度。加大在农民合作社、农业企业、农业社会化服务组织等建立党组织的力度。三要加大党建保障力度。健全以财政投入为主稳定的基层经费保障制度，进一步完善村级活动阵地及服务设施，充实基层党务力量。

第二，发展集体经济。充分依托村情实际，不断发展壮大集体经济，为转型发展谋出路。一要探索集体经济发展新途径。按照“宜农则农、宜工则工、宜商则商”的思路，合理确定发展定位，因地制宜实施差异化发展战略。创新土地经营模式，推进农村土地承包经营权流转。大力发展农业产业化，积极发展多种形式适度规模经营。二要提升集体资产经营管理水平。推进股份合作制改革，打造产权清晰、权责明确、运行规范、管理高效的集体经营性资产运作平台。采取公开拍卖、租赁、承包经营、股份合作等多种方式，盘活集体山林、水域、房产、土地等存量资产，实现保值增值。化解村级不良资产和债务。三要加大发展政策扶持力度。加强对农业产业培育、基础设施建设、土地开发、建设用地复垦、扶贫开发等项目的财政、金融、土地政策扶持。对村集体新发展的二、三产业和自主招商到园区的项目，实施新增税收奖励返还政策。建立财政转移支付稳定增长机制，重点向农业地区和经济相对困难村倾斜。加大对偏僻村政策、项目、信息、人才等方面的支持力度。逐步对村公益性支出进行托底扶持。

第三，兴办惠民实事。实现农村转型发展，归根到底要让农民群众得到实惠。要大力推进农村公共事业，让老百姓共享改革发展成果。一要实施基础设施建设工程。抓好农村道路建设，探索建立农村道路建设和养护多元投入机制。实施自来水户户通工程，推广实施农村清洁能源和民居改造工程。制定出台加强农村基础设施建设的优惠政策，大幅度增加财政投入，鼓励民营企业投资。二要实施环境综合整治工程。围绕解决水、气、土壤污染以及垃圾、绿化、河道清淤等问题，开展农村环境综合整治，全力争取各方面涉农资金，集中投入，全面改善村容村貌，努力打造美丽乡村典型。加大对农村环境长效机制的财政支持力度，确保治污设施充分发挥效益。三要实施精准扶贫工程。把精准扶贫作为干部考评的重要内容，加大考核权重。坚持“一村一策”，整合资源资金，落实扶贫项目。建立贫困户识别和建档立卡，建立“党员干部、能人大户、市场主体、社会救助”等结对关爱机制。

第四，提升治理水平。创新和完善基层治理机制，推进国家治理体系和治理能力现代化，为转型发展提供法治保障。一要完善村民自治机制。全面推行以村党组织为领导核心，村民委员会、村务监督委员会各司其职的村级治理模式，保证各类事务公开、公平、公正。二要规范村级事务管理。按照常态化、季节性、阶段性以及突发性工作要求，实施村级事务分类管理。推进党务、村务、财务公开，规范“三资”管理、村级工程、非生产性开支和办事服务。三要依法维护群众利益。建立信访问题源头管控机制，研究一揽子解决方案，确保不发生重特大环境及安全事故，不发生大规模群体性事件。制订村规民约，培育正面典型，引导形成人人遵纪守法、事事崇尚文明的良好风尚。

（作者：荣伟伟，江苏省环保厅）

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前言：这几年，我省建设工程进入快速发展时期，住宅开发量很大，城市轨道交通建设量约占全国的四分之一，工程质量监管呈现出“任务重、挑战大”的两大显著特点。为确保工程质量，我们紧紧围绕认真落实科学发展观，坚持“工程示范、现场管控、科技创新、管理突破”的工作思路，以落实工程质量责任为核心，加强工程现场质量管控，探索工程质量管理创新措施，完善工程质量监管规定，推进施工质量技术进步，强化优质工程的示范作用，开展创优治劣活动，全面提升工程质量水平。

为巩固工程质量管理成果，促进工程质量水平进一步提高，满足人民群众对工程质量的更高期望和要求，我们专门开展了工程质量专项治理调研，以敦促各地结合本地区实际制定专项治理工作方案，突出工作重点，明确阶段目标，采取有效措施，认真开展治理，确保专项治理工作取得实效，促进全省工程质量的不断提升。

一、房屋建筑质量通病的根源在哪里

“渗、漏、裂、锈”是房屋建筑的质量“常见病”、“多发病”。中国消费者协会发布的一份商品房满意度调查报告显示，有近1／3的消费者反映房屋质量问题。人们不禁要问，这房屋建筑质量的通病是如何产生的？有没有好的解决办法？

当前，在各级住房和城乡建设主管部门的大力引导、倡导下，全国各地建筑施工企业普遍开展了“创全优工程”活动，创精品工程成为行业主流，对加强企业管理、促进工程质量提高等方面有明显的促进作用。但是，工程质量粗糙、低劣的状况依然存在，建筑质量通病未能从根本上消除。究其原因是多方面的。

一是过度压缩成本。当前城市建设不断提速，对建筑设计的需求日益增加。一些业主单位为节省成本，找一些资质不高的设计单位做设计，甚至拿现成的图纸依葫芦画瓢。因为设计费用的压缩，缺乏对现场的实际结合，导致工程的先天不足。另外，一些业主单位，尤其是一些不良商品房开发商为降低成本，不择手段牟取暴利。除前述的设计问题外，在施工队伍的选择、材料的挑选等方面都大大缩水，导致工程质量得不到根本保障。

二是普遍存在半手工半机械的落后建造方式。当前我国建筑业还处于劳动力密集型阶段，大多数施工单位还主要依赖人的经验和手工技术进行作业，工程质量无法实现工业化的标准化目标。

三是施工单位管理水平和技术水平的低劣。一些资质水平低的施工队伍，还停留在经验式管理的低级管理水平阶段，在思想上对工程质量的重视不够，在管理过程中缺乏质量监控体系，无法全过程监控工程质量；另一个重要原因是，近年来，我国城乡建筑队伍发展迅猛，施工一线充斥大量农民工，如果对他们缺乏技术培训或管理不够，易因施工技术力量薄弱，产生工程质量问题。

四是工程监理和质量监管部门管理缺位。在工程实践中，一些工程监理挂名监理，但往往是现场不旁站，“监”而不“理”、名不副实，对工程质量缺乏有效监控；有的质量监管部门碍于人情和面子，对工程质量睁只眼闭只眼，能过则过，助长了质量问题的滋生。

五是行业管理有漏洞且缺乏社会监督机制。目前行业质量管理缺乏全过程生命周期管理体系，往往是房屋工程一经验收合格就万事大吉，缺乏长效追溯机制和终身质量负责制约束。同时，出现质量问题时的处罚力度偏弱，也让施工方或开发商对建筑质量视若无物。而当前房屋建筑质量问题尤其是涉及商品住宅的质量问题缺乏有效社会监督机制约束。购房人遭遇住房质量问题后，在与开发商、物业交涉的过程中处于不对等的地位，常因为投诉无门或处理不力，感到无力、无助。

六是过度装修。当前商品住宅多为毛坯房，业主在装修过程中缺乏专业知识或者没找专业装修公司操作，极易造成房屋结构破坏，造成质量隐患。

二、如何有效推进质量通病防治工作

（一）大力推行《住宅工程质量通病控制标准》的实施

工程质量的优劣直接影响到老百姓的生活质量，住宅工程质量投诉主要集中在观感质量、环境质量和使用功能等，绝大部分是工程质量通病。2004年，我厅制定出台了《住宅工程质量通病控制标准》，2013年进行了修订。该《标准》对住宅工程完工后常见的、影响使用功能和外观质量的主要缺陷，从设计、材料、施工、管理四个方面提出了综合控制措施。近年来，我省在保障性安居工程建设中一直坚持和强化使用该《标准》，全省保障性安居工程过程中渗漏、裂缝、空鼓、空间尺寸偏差等通病得到了有效控制，工程质量整体水平也得到明显提升。

（二）组织质量通病防治现场观摩

住宅工程建设中常见的工程质量通病，主要是屋面漏水、墙壁渗漏、门窗透风、板缝开裂、水泥地面起沙、卫生间和厨房渗水等。针对住宅工程的质量通病，我们组织各地开展试点现场观摩会。南京为找出影响建筑外窗质量通病的原因及对策，组织专家编制了《铝合金门窗、塑料门窗制作安装作业指导书》，并组织召开全市建筑外窗工程现场观摩会。针对住宅工程建设进程中存在的突出问题制定质量通病防治标准等规范，常州、淮安市研究制定《淮安市住宅工程质量通病防治设计、施工控制标准》，着力解决涉及民生的住宅工程质量通病问题。同时要突出质量通病防治的重点，采取针对性的通病防治工作，例如开展样板间、明确交付标准等。在质量通病防治工作中，切实抓好监督交底、成品和原辅材料的监督和抽查抽测、施工企业改进施工和安装工艺等项工作。

（三）强化住宅工程分户验收

按照“以人民群众住上满意房为目标，全面强化住宅工程质量管理”的总体部署，全面实现住宅工程质量分户验收，严格执行一户一验制度，强化住宅工程质量监督管理。分户验收具有5个显著特点：突出“一户一验”，彻底改变了传统抽样验收模式存在的弊端，真正使每一户住宅质量都能得到验收；突出使用功能和观感质量，破解了住户投诉热点的难题；突出实用性和可操作性，使验收者和住户都能懂会用；突出简便易行方法,解决了一些多年困扰的难题；突出室内空间尺寸,破解了施工过程控制的难题。二是加大分户验收监督抽查力度，并将全省将保障性住房、拆迁安置房全部纳入分户验收范围，对未经分户验收或分户验收不合格的住宅工程一律不得进行竣工验收。三是将分户验收列入全省工程质量监督巡查内容，特别是要加强实物质量抽查、空间尺寸复核和分户验收资料核查。目前，分户验收覆盖率和合格率均为100%，住宅工程质量投诉率明显下降。

（四）创新优质工程示范引领作用

积极开展创建优质工程实施精品工程战略，抓重点、抓典型，示范引路。一是确定优质工程“过程创建”的核心理念。积极实践优质工程“过程创建”的思路，改“竣工评优质工程”为“开工创优质工程”，将目标管理融入工程质量管理全过程。鼓励工程建设各方责任主体增强质量意识，争创精品工程，充分发挥优质工程的引导和示范作用。二是实施精品工程战略。进一步明确推行精品工程战略的意义和作用、指导思想、目标和主要任务、行动计划和有关保障措施，引导工程建设各方主体围绕建设精品工程的目标，制定相应政策、措施，从精心规划、精致设计、精细施工和精益管理等多个角度实现精品工程。

（五）推动建筑工程质量保证保险金试点

2005年财政部、建设部联合颁发的《建设工程质量保证金管理暂行办法》是为规范建设工程质量保证金（保修金）管理，落实工程在缺陷责任期内的维修责任，根据《中华人民共和国建筑法》、《建设工程质量管理条例》等相关规定而制定的办法。在一定程度上，促进了我国建筑工程质量水平的整体提高。但也存在一些问题。

我们将在总结各地经验的基础上，继续完成“建设工程质量保证保险”的课题研究，并认真总结常州、淮安、徐州三个地区开展试点的经验和教训，制定出台《江苏省建设工程质量保证保险办法》，通过强化各级建设行政主管部门的调控能力，充分发挥工程质量保证保险制度和中介机构监理的作用，运用市场和行政相结合的手段加强工程质量管理，防范和化解工程质量风险。在降低工程质量保证费用交付比例的同时，提高职能监管部门的工作效能，真正让质量保证保险发挥其应有的作用。

（六）大力推进建筑产业现代化

建筑产业现代化包括建设科技成果的产业化和生产方式的现代化。通过推广建造新技术，应用新材料、新技术，可以解决传统方式中住宅保温、隔热、隔声性能不佳，传统建材生产（如烧砖毁坏耕地）等弊端，从而减少能耗，节约土地。建筑产品的工厂化、标准化、规模化生产，既可有效消除产品质量缺陷，提高质量、缩短工期，又可节能、节水、节材，还有利于后期装修一体化，减少装修对房屋质量的影响和二次污染及浪费，是实现“四节一环保”（节能、节地、节水、节材、环保）要求的可行之策。

（七）创新科技，提升质量水平

积极鼓励和引导施工企业通过工法和“建筑业10项新技术”的推广应用，开展技术创新，通过新技术、新工艺、新材料的应用，对各分部分项工程中的传统建筑施工方法进行革新，确立新的工艺原理、工艺流程和操作要求，通过技术分析，明确建筑施工中的工艺流程和工序衔接技术要求。引导企业在技术中心的建设中，建立技术和质量的交流平台，促进企业将先进的技术和科学的施工管理融会贯通，完善施工中的过程控制手段，将工程质量专项治理纳入有序的常态管理当中。

（作者：江苏省住房和城乡建设厅工程质量安全处）

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前言：根据2013年江苏建筑业发展报告，建筑业从业人员已达729万。作为劳动密集型产业，其中将近80%的人员都是农民工。然而，在“劳工荒”的背景下，建筑业也难逃用工荒、用工难的境遇，其中，技能人员匮乏更为明显，为建筑业可持续发展带来了难以忽视的影响。当前，我省建筑业正处于转型升级的关键时期，在建筑业主要从业人员队伍流动性强、素质低的情况下，如何建立一支相对稳定的高素质的从业人员队伍，是我们亟待解决的问题。

一、建筑业农民工劳务队伍的特点和问题

当前建筑业农民工劳务队伍有着鲜明的特色，也存在一些突出的问题，主要有以下几点：

（一）劳务用工呈现潮汐式特点

江苏农业发达，家有良田若干，使在农闲时间外出务工的农民主要根据农时来调整在外务工的时间。收获时是农民，闲来是短工，造成这部分人没有长期固定的工作时间。加上建筑业从业门槛较低，用工量大，用工方式松散，没有有效的约束力，使得建筑业在成为最吸引劳动力转移人口首选就业行业的同时，整个劳务队伍也呈现潮汐式消涨的特点。建筑企业很难根据自身需求或市场实际需求合理调配人员，在农忙季用工荒的时候企业只能降低用工人员的技能门槛。

（二）大多施工企业没有自己的劳务队伍

大型总包公司一般会成立自己的劳务公司，以解决自己的劳务用工问题，并为其他工程输出劳务。中小型施工企业受资金周转、效益核算等因素影响，基本没有自己的劳务队伍。但是即便是劳务公司，也很难拥有一定数量的相对稳定的基础劳务队伍。与劳务公司和中小型施工企业联系紧密的是一些相对“固定”的“包工头”，这依然是延续多年的传统的劳务方式。造成这种现象的原因主要一方面是中小型企业无法承受组建劳务队伍所需支出的资金，另一方面是担心由于工程的不均衡和不可预见性，导致劳务队伍闲置。

（三）劳务人员技能水平普遍偏低

对于建筑企业来说，由于没有自己固定的劳务队伍，就不愿意在人员培养上多投入。据调查，劳务作业班组在一个工地上的务工期一般为4-5个月，工人流动性强，劳动关系不固定，企业不愿意花钱对他们进行培训，这也造成人员素质和技能水平无法得到有效提升。

对于劳务人员来说，因本身行为的短期性和对预期收益的不确定性而积极性不高。建筑从业人员参加培训主要是希望提高技能、增加收入，然而由于部分企业不重视，导致技能人才的待遇无法落实，也没有相关配套政策支持。从业人员获得证书后，多数人员收入只是略有提高，甚至基本无变化，严重影响了参训的积极性。因此，造成技能人才培养的“两低”（低参与率、低效率）现象。

（四）建筑业农民工普遍缺乏社会认同、自我认可和行业归属感

由于建筑业基础从业门槛很低，成为了大多数农村转移人口的首选工作，而传统建筑方式使建筑从业环境普遍有“脏、乱、差”的现象，造成社会对建筑业基础从业人员的不经意的排斥或忽视。同时，建筑业技能人才发展空间太小。取得建筑师执业资格的专业技术人员可以取得高薪，获得体面的生活和社会的认同。而历经多年层层过关获得技师甚至高级技师的技能人员薪酬待遇、社会地位却与之无法比拟。在这样的情况下，建筑业农民工本人也缺乏对这份工作的认同，既没有前途，也没有“钱”途，就更没有行业归属感。从而也会导致对工作的随意性增强、不愿意接受相应的培训。

二、思考和建议

2014年9月，李克强总理在推进新型城镇化建设试点工作座谈会上指出，要就近城镇化，逐步减少大规模人口“候鸟式”迁徙。在新型城镇化建设中，城市化率的提高并不意味着乡村的逐渐消亡，而是最终达到乡村与城市的合理并存。人口不再大规模的在乡村和城市之间转移，而是逐渐稳定，各操其业。在这个过程中，逐渐发展稳定的建筑劳务队伍，建立科学合理的社会保障制度、职业晋升体系和人才培养模式，使建筑业基础从业人员的工作成为一种职业，为建筑业的发展提供坚实基础。

（一）积极发展健康的劳务公司

住房城乡建设部在《关于推进建筑业发展和改革的若干意见》中明确指出，要建立以市场为导向、以关键岗位自有工人为骨干、劳务分包为主要用工来源、劳务派遣为临时用工补充的多元化建筑用工方式。鼓励施工总承包企业拥有独资或控股的施工劳务企业。因此，积极发展健康的劳务公司，将能够为行业提供稳定的劳务队伍，尤其是能够确保建筑质量稳定。要进一步加大研究制定针对支持建筑劳务企业发展的政策，把劳务企业建成责权利相统一、可持续发展的农民工培养、管理主体，促进建筑业农民工能“进得来、留得住、过得好”，能体面、有尊严地工作。

（二）建立完善相关体制和机制

建筑产业现代化发展中，关键技术将重点向部品构建配件的生产、施工、主体装修集成等方面转移。而随着建筑设计水平的迅速提高，将优秀的建筑设计成果转化为成功的建筑实体需要高素质的建筑工人来完成。因此职业培训和劳务人员培训体系的建立必须紧跟行业技术发展的需求。要进一步探索建立合理的人才结构和完善的人才调配调整机制，探索构建更加灵活的、以市场为主导的建筑业技能水平评价机制和体系。建筑业基础从业人员可以在其中获得顺畅的提升空间、有效的劳动保障、社会认同的行业地位。

（三）加强行业职业和技能培训

根据对行业发展的积极研判，构建科学通畅的职业和技能人才培训鉴定体系。严格实行就业准入制度，同时把技能人才的持证上岗比例纳入到对企业的监督管理中，并将持证上岗制度贯穿到企业资质审查、投标资格条件预审、施工许可、竣工验收、质量和安全监督、施工现场检查、企业信誉排行、工程评优等行业管理的各个方面，推动技能培训和鉴定工作。同时，针对建筑业技能培训和鉴定操作性强、材料消耗大、成本高等特点，鼓励和指导各地探索和创新工作模式，充分利用建筑工地、民工学校、企业自有培训等场所，采取学校培训与现场培训、阶段性培训与一次性系统培训、网络教学与集中辅导、基地鉴定和现场鉴定相结合等灵活多样的形式，将培训和鉴定与现场施工结合起来，促进建筑业人才的发展。

（四）加大对职业形象的宣传

随着建筑产业现代化的发展，建筑业将逐渐摆脱简单的“泥瓦工”的形象。工厂化的作业、构件拼装式的建造模式，“像造汽车一样造房子”使建筑业逐渐成为技术含量高、干净体面的职业。在省政府《关于加快推进建筑产业现代化促进建筑产业转型升级的意见》中，明确提出要构建现代化生产体系，因地制宜推广使用先进高效工程技术和装备，大幅减少现场人工作业。建筑构件将越来越多地进入工业化大生产模式。要逐步加强对建筑业基础从业人员工作的正面和典型宣传，摆脱传统的消极形象，使从业人员有较强烈的行业归属感。

（作者：江苏省住房和城乡建设厅人事教育处）

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前言：城市管理是提升城市人居环境质量，维护城市有序运行的重要保障。党中央将城市管理工作摆上重要位置：先后在党的十八届三中、四中全会决定中提出关于城市管理工作新要求；习近平总书记多次提及关于城市管理的明确要求；住房城乡建设部牵头调查研究，着力理顺城市管理体制；我省在全国率先成立省住房城乡建设厅城市管理局，进一步加强城市管理机构建设，加强对全省城市管理工作的指导。这些都充分说明党中央、国务院，以及省委省政府对加强城市管理工作、提升长效管理水平的高度关注。同时，各地党委政府对城市管理工作高度重视，很多城市积极开展“城管综合执法”调研和试点，推行了“数字化城管”、“网格化管理”和“城管进社区”等工作，说明各地对完善城市管理长效机制、提升城市管理水平的认识颇为一致。为此，我们开展了城市长效管理调研，收集整理全省典型案例，挖掘各地在探索长效管理机制中的经验做法，发现突出问题，研究解决措施。

一、建立长效管理机制的重要性及现实意义

江苏作为城镇化发展最快的地区之一，截至2014年，城镇化率已经超过64%。城镇化的快速发展，使城市管理工作面临巨大挑战，建立一套城市长效管理机制，巩固城市规划、建设与管理成效，是我省实现城市管理法制化、规范化和长效化的重要支撑和重点研究课题。

党的十八大报告提出：加快形成源头治理、动态管理、应急处置相结合的社会管理机制；党的十八届三中全会提出：理顺城管执法体制，提高执法和服务水平；党的十八届四中全会提出：理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平；习近平在今年“两会”参加上海代表团审议时指出：社会治理的重心必须落实到城乡社区，要加强城市常态化管理，聚焦群众反映强烈的突出问题，狠抓城市管理顽症治理；习近平考察调研北京市全面深化改革、推动首都更好发展特别是破解特大城市发展难题时指出：要健全城市管理体制，提高城市管理水平，尤其要加强市政设施运行管理、交通管理、环境管理、应急管理，推进城市管理目标、方法、模式现代化；江苏省政府《关于扎实推进城镇化促进城乡发展一体化的意见》指出：探索建立“大城管”格局，将城市管理向街道、乡镇和社区有序延伸；《江苏省新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020）》明确了7个方面的改革举措，在改革城市管理体制方面，要着力解决效率的问题。因此，我省应从城市发展的内在规律和城市社会的系统特性出发，适应当前发展的需要，解决城市创造活力不足、运行效率不高的问题，积极探索创新城市管理体制。

二、长效管理的探索与实践

近年来，全省进一步理顺城管体制机制，建立健全规章制度与标准规范、探索城管工作重心下移，建立完善考核评价体系，规范城市管理执法，发挥社会力量作用，一些城市在提升长效管理水平方面积极探索，取得了明显成效。

1. 先行先试，组建省住房城乡建设厅城市管理局

省住房城乡建设厅于1998年将城市管理工作纳入工作体系，上一轮机构改革将城市建设处更名为城市建设与管理处，主要负责指导市容和环境卫生工作。为适应江苏新型城镇化和当前城管工作发展需要，落实党的群众教育实践活动有关意见，积极采纳基层单位对城市管理工作的相关呼声，2014年9月，省编办批准省住房城乡建设厅设立城市管理局；2015年2月份，省住房城乡建设厅召开党组会议，研究通过正式组建运行城市管理局，为厅内的“处级”局，主要承担指导全省城镇市容、环卫、环境综合整治等管理工作；研究拟定城市管理执法、市容环境卫生等城市管理发展战略、政策法规、行业标准、规范并指导、监督实施；指导全省市容管理和环卫设施的建设、维护及运营管理工作；指导全省城市管理行政执法队伍管理；指导全省数字化城市管理工作等5项职能。这标志着我省为落实“理顺城管执法体制，加强城市管理综合执法机构建设，提高执法和服务水平”的要求，迈出了重要步伐；也意味着我省在理顺城管体制、提高城市管理水平方面有了积极探索。

2. 理顺体制，建立分级管理的长效管理体系

着力理顺工作职能，积极构建“大城管”格局。横向推进多部门综合协调，推动各地建立健全由城市政府主要领导负责，有关部门参加的城市综合管理协调机构，明确管理职责，强化城市政府年度目标考核体系建设，将工作任务分解落实到各职能部门，落实层级监督和效能监察。纵向管理重心下移，健全“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制。

【探索案例1】南通市着力在顺体制、优机制、严考核等方面对市、区、街办、社区四个层级城市管理职能分工进行调整，市政府授予各区政府在城市管理方面与县（市）政府相同的权限。市政府统一领导，市城管局（城管办）牵头，市各相关部门负责行业指导和监督管理，区负总责、街道主抓、社区自治，形成了市、区二级政府和市、区、街道、社区四级管理的组织构架。主要特点是总体体现了条块联动、重心下移、属地管理、权责一致。

【探索案例2】常州市明确区级政府城市管理职权，下放事权、财权，建立以区为主的城市管理体制；同时，完善考核制度，明确考核内容，优化考核方式，强化对相关职能部门和区（辖市）的考核，提高了日常监督管理水平。主要特点是以区为主、属地管理、考核推动、落实长效。

3. 重心下移，完善全面覆盖的长效管理网络

积极推进城市管理重心下移，健全街道社区管理网络，进一步突出街道城市管理职能，建立城市管理社区工作站，实现管理网络和管理人员全覆盖。

【探索案例1】张家港市在城市管理中，推行城管进社区，实行网格化管理。主要特点表现在由市统一招录人员，组建社区专管员队伍，全面派驻所有社区，与社区、城管中队有效互动，丰富了城管进社区的形式；同时，划分管理网格，落实管理责任，实现了城市管理网络的全覆盖。

【探索案例2】南京市栖霞区仙林街道办事处，坚持网格化、标准化、信息化、社会化、群众化 “五化融合”，设立管理机构，建立管理制度，明确管理标准，组建管理巡查队伍，积极发动市民参与，开展志愿者活动，并应用信息技术，实现街道网格化管理全覆盖。主要特点是将街道划分成三级网格，以社区为单元主体，将网格划分延伸到驻街各单位，明确街道分管领导、社区干部的监管责任与城管队员、协管员、保洁员的管理主体责任，以及驻街单位的自我管理要求，实现了街道城市管理的常态化、标准化和精细化。

4. 完善机制，建立破解难题的专门管理机构

围绕车辆停放、渣土运输处置管理、户外广告管理等城市管理的重难点问题，加强突出问题的专门管理机构建设，优化职能配置，增加管理人员，完善长效管理机制，有效破解重难点问题，提升长效管理水平。

【探索案例1】南京市在市级成立停车设施管理中心，在区级设立各区停车设施管理中心，在街道设立停车管理站，同时合理调整公安部门和城管部门在停车管理方面的职责和权限，构建了部门共管和市、区、街分级管理的停车管理模式。主要特点是有专门的停车管理机构、有健全的停车管理队伍、有完善的停车管理网络、有合理的部门分工、有完备的停车资源挖潜方案、有科学的停车收费制度。

【探索案例2】如皋市在老旧小区分批改造整治后，推行“四大机制”，包括建立政策引导奖补机制，健全基层自治组织机制，建立物业纠纷调解机制，建立物业缴费诚信机制，落实“基本保洁、基本保绿、基本养护”的“三基本”服务，实现了老旧小区管理长效化。主要特点是通过组建物业管理中心，落实老旧小区物业管理补贴，发挥业主委员会作用，提高物业费收缴率，提升老旧小区日常管理水平。

5. 强化考核，发挥数字城管的长效管理作用

积极推进数字化城管建设，构建职责明确、责权统一、监督有力的考核评价体系，通过先进的信息技术提升城市管理标准化、精细化水平。

【探索案例1】南通市以街道社区为基本单元网格，每个管理网格配备适当数量的保洁员、城管执法员、信息采集员、停车管理员、市容秩序管理员、市场管理员等人员，将20个市级部门和4个区、21个街道、83个单位纳入监督管理范围。由市文明办、城管办牵头，结合数字城管交办案件完成情况和18个专业工作组现场日常检查考核情况，以及11个市民巡访团和市级各媒体的监督情况，对4个区、21个街道办事处和市城市管理职能部门实施考核。主要特点是按照数字化城管“一级监督、二级指挥、三级处置、四级网络”运行模式，以“一套考核体系、一个考核标准、一支考核队伍、一个考核结果、一个结果运用”的“五个一”原则实施全方位考核。

【探索案例2】张家港市在省内首创“城市e管家”，利用城市数字化城管平台，由市民通过手机免费下载软件，直接拍摄、上传城市管理问题，数字化城管进行派遣、办理，并反馈办理结果。主要特点是运用信息化手段，引导全民参与城市管理，人人成为城管问题信息采集员和办理情况评判员，实现政府与市民在城管工作方面的良好互动。

6. 深化改革，探索市场化运行的长效管理模式

大力推动从“政府养人干”到“花钱购买服务”的转变，积极在市政管养、河道保洁和农贸市场、户外广告、车辆停放管理等方面，鼓励通过市场化形式，提高管理的专业化和精细化水平。

【探索案例1】徐州市积极调整农贸市场产权，新建农贸市场国有控股，推行专业化经营，建立三级管理体系，明确日常管理标准，实行层级化考核，探索了农贸市场国有化控股、专业化经营、规范化管理和层级化考核的运营与管理模式。主要特点是倡导农贸市场产权公有制，并通过委托农贸市场专业经营管理公司实行专业化管理。

【探索案例2】南通市加强工地源头管理，实施处置预申报和保证金制度，推行建筑垃圾运输处置的公司化运营，加强行业管理，加大巡查执法力度，严格考核奖惩，发挥社会监督作用，推进建筑垃圾资源化利用，提高了工地管理及建筑垃圾运输处置管理的整体水平。主要特点是建筑垃圾运输处置市场准入、退出和价格调整机制较为完善，管理、执法、考核、监督等工作体系较为健全，建筑垃圾资源化利用处置较为规范。

7. 整合力量，形成齐抓共管的长效管理合力

组织开展“城管开放日”，以及“城管三走进”、“城管义工”等活动，引导社会各界参与城管、体验城管、感受城管。在狠抓城市管理行政执法队伍建设的同时，积极整合公安交管等部门的执法力量，开展联合执法，提高执法效能，形成合力。

【探索案例1】徐州市城管局联合市公安局联合下发《城市管理行政执法协作规定》，建立巡查与执法一体化的日常工作机制和城管、巡防、特警、交警联动的应急处置机制，以及监督考核和巡查人员奖惩激励等工作机制，并在重点部位设置50个城管执法岗亭，着力提升“在岗率”、“管事率”和“处置率”。同时，建立公安机关与城管部门联席会议制度，完善市、区、街联动应急指挥体系，在重大紧急情况时，实行跨区执法。主要特点是注重建立城管与公安协作与联动，并以制度形式固化，形成联合执法机制，增强了管理合力。

【探索案例2】张家港市通过成立交警、城管联合执法办公室，建立交警与城管执法队的联动协作机制，探索了城警联动协作的车辆停放管理新模式。同时，组建运行城管志愿者协会，招募90家会员单位、900多个志愿者，广泛开展街头执勤、卫生整治等活动，开展 “城市好管家”评选等活动，提升全民参与城市管理工作的热情。主要特点是市公安局和市城管局相互配合，明确了权益保障、力量支援、协助管理、劝导移交和行为规范等5个方面的联动内容，通过路面执法管理力量和后台呼叫指挥系统的“双对接”，形成了资源整合、信息共享、互动互助、优势互补的管理合力，并积极引导广大市民参与城市管理工作，形成全民共管的良好氛围。

三、强化长效管理工作的对策

从调研情况看，很多城市在建立长效管理机制，提高长效管理水平工作方面，做了大量有益、富有成效的探索，但从当前长效管理情况看，不少城市长效管理工作机制仍未形成。存在着管理网络覆盖不全面，管理人员配备不足，措施落实不到位，考核制度不健全，监管责任不明确，市场竞争机制不完善，行业监管体系不健全，部门联动协同机制不完善的问题，从而市容环卫责任区制度未有效落实，街道和社区在城市管理工作中作用有待进一步发挥，群众参与与社会自治作用不明显，管理合力仍未真正形成。针对当前长效管理存在的突出问题，结合我省的实际，就建立长效管理机制、提升长效管理水平，提出以下四点建议。

一是进一步理顺城市长效管理体制机制。按照统一领导、分级负责、重心下移、条块互补的工作原则，健全“两级政府、三级管理、四级网络”城市管理体制，加强基层城管队伍建设，推进管理重心下移。进一步理清并逐步规范区、街、社区城市管理的职责和工作模式，在设区的城市实行一级执法体制，切实改变基层派驻执法队伍难以履职到位的困境。在城市环境综合整治工作中，同步建立长效管理机制，在抓整治的同时，突出抓好日常管理；针对问题开展管理体制机制、政策制度研究，着力建立长效管理机制，做到管理制度、管理责任、管理机构、管理人员“四落实”，确保“整治一片、管理一片、巩固一片”；积极落实市容环卫责任区制度，发动市民参与管理，发挥小区居民、沿街单位的自治作用，提高自律意识。

二是积极创新城市长效管理模式。推行简政放权，管理重心下移，夯实基层城市管理基础，强化街道办事处和社区的城市管理工作职能；创新市场化运作机制，革新环卫保洁、垃圾收运、市政管养模式，逐步推行市场化保洁、垃圾收集市场化运作、市政管养市场化等新机制；管理中注重疏堵结合，长效监管，抓好流动摊点整治；最大限度挖掘公共资源，增加有效供给，缓解“停车难”问题；加快数字化城管系统建设，规范系统运行，提高发现问题和处置问题效能，把数字化城管系统运行作为城市环境综合整治成效巩固的重要手段，提高长效化管理水平。

三是全面优化城市长效管理保障体系。规范城管执法人员与协管员的编制比例，以保证城市管理与行政执法经费足额到位。加大城管经费投入。建立以政府公共财政投入为主导的经费保障机制，坚持各级财政支出向城市管理适度倾斜，城市维护费、基础设施配套费等专项资金应专款专用、全额安排，并从土地出让金中提取一定比例，建立专项基金，用于城市基础设施配套建设和城市管理。街道的经常性经费应列入市（县、区）财政预算足额安排，把街道从创收中解脱出来，集中精力抓好城市管理工作。

四是进一步改善城市执法工作环境。转变执法理念，创新执法办法，加强队伍建设，提升管理效果，与相关部门开展联合执法，加强部门协同配合，切实做到工作动态掌握及时，信息沟通传递及时，难题推进协调及时，提高城市精细化管理水平；建立分级督查组织网络，实行严格监察、考核机制，细化考核标准，定期开展考核，有力推动工作开展。积极引导市民群众主动参与城市管理活动，拓宽城市管理社会监督渠道。深入开展“城管义工”、“城管志愿者服务”、“义务监督员”等公众参与活动，逐步引入公众听证制度，增强城市管理的重大决策、重要法规政策制定的透明度。加大对恶意诋毁、虚假造谣等恶性舆论事件的打击力度，净化网络等社会舆论秩序。加强新闻媒体的舆论宣传和监督，提高市民文明意识，使全社会共同关心、理解、支持、参与城市管理工作。

（作者：江苏省住房和城乡建设厅城市管理局）

  ：2015-10-19    稿件来源   

水生态文明是生态文明的核心组成和基础保障，更是落实习近平总书记建设“强富美高”新江苏的迫切要求。通过典型调研、专题研讨、分批座谈等形式，我厅全面调研全省水生态文明建设基本情况，深入分析存在的问题瓶颈，研究提出建设目标、重点任务和对策建议，形成本调研成果。

一、水生态文明建设的有益探索

省委、省政府历来重视水利工作，带领全省人民坚持不懈地除水害、兴水利，有力保障了全省经济社会发展。特别是2011年以来，中央和省委一号文件出台后，我省各级水利部门转变治水思路，加快推进水利现代化建设，在水源地达标建设、节水型社会示范区建设、太湖水环境综合治理等方面取得了许多成功经验，并在全国推广应用，2013年度实行最严格水资源管理制度考核经国务院审定为优秀等次。

通过持续推进淮河治理、太湖治理、长江治理、沿海水利等重大工程建设，防灾减灾工程体系不断完善，建成江水北调、江水东引、引江济太三大跨流域调水工程体系；徐州、苏州等9个省辖市列入国家级水生态文明城市建设试点，并确定高淳等18个省级试点，建成“水美乡镇”60个、“水美村庄”548个，省级以上水利风景区105家；全面推进“河长制”和湖泊管理联席会议制度，完成重点流域性河道遥感及断面监测，开展白马湖、大纵湖、长荡湖等湖泊退圩还湖，大力开展调水引流、蓝藻（包括水草）打捞、生态清淤、湖泛治理等太湖水环境治理措施，连续7年顺利实现“两个确保”的目标；加快推进水源地达标建设，全省60%的水源地完成达标建设，80%的市县建成应急备用水源或实现双水源供水，新一轮农村饮水工程已解决620万人口农村饮水安全问题；先后建成徐州、南京等7个国家级节水型社会示范区和11个省级节水型社会示范市（县、区），建设节水型灌区、社区、企业、学校等载体，水资源利用效率明显提升。

二、水生态文明建设面临的问题分析

我省基本水情特殊、水资源供需矛盾突出、水生态环境容量有限。在全省经济社会持续快速发展中，积累下来的水生态环境问题成因十分复杂，治理工作极其艰巨。

（一）水资源短缺现象明显。我省本地水资源人均占有量仅为全国第24位，是全国人均水平的1/5，世界人均水平的1/20。中等干旱年份，全省缺水量为28.9亿立方米，特殊干旱年份，全省缺水51亿立方米，多年平均缺水10.3亿立方米。沿海地区、淮北地区、丘陵山区的水资源供需矛盾比较突出。

（二）水污染风险加剧。我省近三分之二的水体劣于Ⅲ类水；重点水功能区水质达标率仅为50%左右，大部分湖泊处于中、富营养水平；许多农村河道淤积、水质恶化情况严重。同时，我省承接上游200多平方公里客水过境，长江干流来水水质已呈逐年下降趋势，时常发生的突发性水污染污染事件影响水源地安全和正常生产生活。

（三）水生态退化问题严重。一些地区围湖造地、填河开发现象普遍。太湖水域已由解放初期的2500平方公里缩小到2338平方公里，里下河湖荡面积从解放初期1000多平方公里萎缩到不足60平方公里；洪泽湖、骆马湖等湖泊非法圈圩、采砂现象还未得到根本遏制，许多城市的小沟小河小塘都被填埋。大部分湖泊存在沼泽化和富营养化现象，一些河湖生物种群锐减，耐污型种群逐渐成为优势种，河湖健康生态受到威胁。

（四）水资源利用效率亟待提高。现状全省万元GDP用水量73.8立方米，高于发达国家50立方米的水平；农田灌溉水利用系数0.59，而发达国家为0.7-0.8；万元工业增加值用水量17.4立方米，发达国家为7-9立方米；工业用水重复利用率60%左右，远低于发达国家75%-85%的水平。

（五）水生态文明制度体系有待健全。水生态文明建设还处于起步探索阶段，缺少权威的水生态文明城市指标体系，建设管理也没有具体办法和规定，推进的措施和抓手还不多，有关指标的刚性约束还不够。

三、水生态文明建设的思路、目标与路径

（一）指导思想。坚持以科学发展观为指导，贯彻落实党中央央、国务院关于生态文明建设的重要部署，积极践行“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，大力推进水生态文明城市、水美乡村等建设，全力保障“经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高”的新江苏建设。

（二）建设目标。到2020年，建成有江苏特色的水生态文明制度体系，70%以上的市、县（市）建成水生态文明城市。全面落实最严格水资源管理制度，全省用水总量控制在524亿立方米以内，用水效率达到中等发达国家水平；城乡水资源配置格局得到完善，城乡供水得到有效保障；水功能区水质达标率达到85%以上，县城以上集中式饮用水源地全部达标，主要江河湖泊水生态系统稳定性不断增强，水生态状况明显改善；全面形成具有江苏特色的水文化体系，率先建成全国水生态文明示范省份。

（三）工作路径。

1.以水生态文明建设理念为引领，积极践行新时期治水思路。深入落实习近平总书记“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的新时期治水思路，通过强化考核、论证前置等工作机制，引导各地在城乡规划建设、水工程建设、水资源调配、河湖管护等工作中，全面融入水生态文明理念。不断完善水生态保护法规和规划体系，使水生态文明理念贯穿于水利工作的全过程。

2.以落实最严格水资源管理制度为关键，持续强化水资源“三条红线”的刚性约束。坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，全面落实最严格的水资源管理制度。进一步落实用水总量、用水效率、水功能区限制纳污“三条红线”管控，建立健全最严格水资源管理制度考核体系，严格落实水资源论证、取水许可、水功能区管理等制度。深化节水型社会建设，大力开展节水型企业、社区、灌区、学校等各类载体创建，建立水资源水环境承载能力监测预警机制。

3.以水利工程建设和调度为基础，不断增强水资源和环境承载能力。加快推进江河湖库水系联通工程，完善全省水资源调配和供水工程体系。实现流域互调互济科学调度，突出区域水系互联互通，适度沟通城市河湖水系，加快实施区域引排河道治理，持续推进农村河道疏浚整治。大力推进海绵型城市建设，改进水量水质联合调度手段，努力构建“格局合理、功能完备，多源互补、丰枯调剂，水流通畅、环境优美”的城乡水系格局。

4.以改善河湖水生态环境为目标，大力开展水生态保护和修复。强化水土保持建设，开展水土流失综合治理。实施地下水资源科学管理，划定地下水水位控制红线，实行地下水水位、开采总量双控制度。推进河湖管理与保护范围确权划界工作，落实水域占补平衡措施。建立健全湖泊管理与保护联席会议，不断完善“河长制”，继续开展太湖水环境综合治理。强化河湖综合执法，积极开展退圩还湖工程。

5.以水生态文明城市建设为重点，着力培育各类载体。推进水生态文明城市建设，抓好9个国家级和18个省级水生态文明城市试点，大力开展“水美乡村”创建，实现“河畅、水清、岸绿、景美”的目标；推进“美丽库区、幸福家园”建设，努力把移民安置村打造成新农村建设样板。推进国家级和省级水利风景区和生态清洁小流域建设。6.以深化水利改革创新为手段，着力构建水生态文明建设长效机制。加快推进水利改革，健全水权配置体系，开展水资源使用权确权登记，积极培育水市场，探索水权流转实现形式。落实水资源费调价政策，收好用足水资源费；大力推动农业水价综合改革，加快推进城镇居民用水阶梯价格制。推动建立重要水源地和太湖、通榆河、南水北调东线等重点流域和区域水生态补偿机制。

四、推进水生态文明建设的政策建议

（一）建立健全水生态文明建设考核机制与指标体系。将水生态文明建设的重点工作和主要指标纳入生态文明建设的总体内容进行考核；省水利厅将有关具体工作作为水利现代化建设和最严格水资源管理制度等考核内容。同时，抓紧制定水生态文明城市建设管理办法，制定水生态文明城市、水美乡村等地方标准。

（二）加大长江水资源和水生态保护。争取国家层面强化长江水资源保护和水污染防治，抓紧制定出台保护长江的相应法律，依法规范长江治理、开发与保护的各方面关系，保障长江治理与开发健康有序进行。

（三）加快开展河湖确权划界工作。省政府统筹推进河湖管理范围的划界确权工作，加强政策指引和工作指导，建立国土、水利、财政等部门联合推进的工作机制。抓紧制定并颁布《江苏省河道管理条例》。

（四）加大对水生态文明建设的投入。在省太湖水环境治理、水污染防治、生态红线保护等专项资金中，划出一定比例专项支持水生态文明建设。将水生态保护、水环境治理等工程纳入水利投资范围，并将省级支持比例从现在10%提高到50%左右省级水资源费每年专项安排1亿元用于水生态文明建设。

（作者：李亚平陆桂华季红飞沈建强贾永志，江苏省水利厅）

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为转变服务模式，推动城市社区卫生服务向健康管理转型，根据《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出的要“完善合理分级诊疗模式，建立社区医生和居民契约服务关系”要求，前期我省在城市社区卫生机构开展了家庭医生服务工作。据统计，截至2015年6月，全省已有75%社区卫生服务中心开展家庭医生服务，总体进展速度较快。但在实施推进过程中，群众感受度不明显、社区全科医生的职业信心不足、受城市大医院快速扩张挤压服务空间、基层首诊在城市诊疗服务总量中占比不高等情况普遍存在，这迫切需要深入剖析研究存在的主要问题和影响因素，学习借鉴国内外经验做法，调整我省家庭医生服务思路，创新服务模式。为此，今年我们将“创新城市社区卫生机构家庭医生服务模式建设”作为重点调研课题，结合“三解三促”，深入南京、苏州、淮安、盐城、镇江等地基层调研，分层召开市县管理人员、社区卫生机构负责人、基层医生和群众座谈讨论会，坚持从群众中来、到群众中去。

一、存在主要问题

 一是思想认识存在误区，推进措施不够精准。一方面，社会大众和社区居民对家庭医生及签约服务不够了解，传统的看病就医找大医院大专家的观念根深蒂固，短期内难以扭转；另一方面，行业内对家庭医生主动服务、防治结合、按需服务的理念也未树立，对主体责权关系、服务路径设计、服务内涵把握、在分级诊疗体系中的定位等概念不够明晰，这都导致各地在制定具体实施方案时，容易出现重基本公共卫生、轻基本医疗的防治分离现象，以及侧重家庭医生服务行为本身而忽视相关支撑政策的全局设计，对群众的医疗保健需求认识不足，个性化签约率和基层首诊率偏低。

二是基层运行机制不够完善，家庭医生掌握医疗资源匮乏。高素质技术人才、高品质设备设施多集中在城市大医院，优质医疗卫生资源难以下放到基层。社区卫生机构普遍实行经常性收支差额核定的收支两条线财政补助政策，基层缺乏管理自主权，影响运行活力。部分地区财政没有设立基本公共卫生经费专账专户，并将补助经费与人员经费混合拨付，造成实际到位的专项经费不足。现行医保报销政策，社区卫生机构与城市二、三级医院的报销比例差距为10%-15%，差距较小，同时医保支付方式采取“以定点医疗机构历史费用数据和医疗保险基金预算为基础”的总额控制，基层首诊的引导作用不明显。家庭医生在医保控费、预约转诊、联合医疗等方面均不掌握主动权，基本药物制度与城市大医院互相不衔接，客观上降低了其签约的“含金量”。

三是人才短缺和工作积极性问题突出，家庭医生服务能力严重不足。社区卫生机构普遍存在人才短缺问题，人员总体配置数量不足、结构不合理。以南京市为例，其社区卫生机构执行的是2009年《江苏省基层医疗卫生机构设置和编制配备标准实施意见》（苏编办发[2009]7号），经年未改，人员标准偏低，与城镇化进程不匹配，在编超80%即使空编亦不补，编外人员超过编制人员，按照实编人数设定高级职称岗位数，骨干医师职业发展空间受限。苏州市社区卫生机构人员中大专及以下学历的占69.77%，初级职称（医师、士）及以下人员占71.5%，高学历、高职称人员非常缺乏，年绩效工资平均为8万左右，与大医院相差近一半。此外，囿于现行绩效工资政策，社区全科医生和家庭医生总体收入待遇偏低，又拉不开收入分配差距，演变成新的“大锅饭”，影响工作人员积极性，骨干医生、优质人才流失严重，基层服务能力成为分级诊疗体系中的薄弱环节。

二、国内外经验启示

（一）英国：全科医生是医疗卫生服务网络的守门人

英国实行国民医疗保健体制(简称NHS)，提供免费的医疗服务，但前提是患者需与全科诊所签约，一定要有全科医师的推荐信才能转到综合医院就诊。每一位英国居民都可在自己选择的全科医师处注册，并与之建立稳定的医疗保健关系。全科医师在英国被称为“持资GP”，可代替病人选择就诊医院、科室及专科医生，为病人提供最合理、最有效的医疗卫生服务，提高诊疗效率，减少病人在医院的候诊时间，也是病人医疗经费的“管家”。90％的病人在全科诊所首诊，80％的慢性疾病在社区得到解决，而只消耗了NHS约30％的预算费用。

（二）加拿大：家庭医生是医疗体系的中心

加拿大的医生基本上分为家庭医生和专科医生两种，家庭医生约占全部医生的百分之六十，他们都是经过专业资格认证的医学博士，独立开业或与其他的家庭医生一起开业，不受雇于政府，因此有很大的自由度。在加拿大，家庭医生被明确地界定为“为广大人民群众提供医疗预防服务的供应商和协调员”。一般说来，每个家庭都要指定一个家庭医生，大部分的病症都是由家庭医生诊治，病人还可与家庭医生讨论生育计划、饮食营养和心理方面的问题，所以家庭医生也是全科医生。在加拿大规定每个家庭医生看的病人家庭数量是有限的，以保证其提供的服务质量。通常情况下，家庭医生根据病人的病情决定由自己治疗还是转介到专科医生，实际上大多专科医生只诊治由家庭医生介绍来的病人。通常情况下，家庭医生同家庭都会形成一种比较亲密的关系，家庭成员几乎所有的病症都是由家庭医生来诊治。

（三）美国：家庭医生是病人与大医疗机构联系的中枢

美国社区诊所的全科医生，又称为家庭医生，主要提供基层医疗保健服务，既可以看门诊，也可以做手术。患者生病首先选择家庭医生，只有一些无法应付的疾病，才由家庭医生帮助转介到专科医院。在美国，80%—90%的病人可以由家庭医生直接治愈，仅10%—15%需要转介，这种做法不仅方便了病人，也相对经济实惠。家庭医生不仅治疗病人生理上的疾病，同时也提供社会学、心理学的服务。目前美国的家庭医生，每个人日常负责1000—2000位病人，是病人得到医疗服务的窗口，也是病人与大医疗机构联系的中枢。除此，他们职业发展前景较好，仅收入来看，已经列在十大收入职业的第3位，全年收入至少10万美元，多的一年可高达近20万美元，其收入和社会信任度超过了律师。

（四）上海：“1+1+1”家庭医生制领衔分级诊疗

上海市2015年出台的《关于完善本市家庭医生制度的实施意见》（沪卫计基层〔2015〕19号）明确要求，探索居民与“1+1+1”医疗机构组合（1家社区卫生服务中心家庭医生、1家区级医院、1家市级医院）签约，建立家庭医生制度下的有序诊疗秩序。通过赋予家庭医生一定的卫生资源，实施签约居民优先就诊、畅通双向转诊、慢病患者"长处方"、确保转诊后延续治疗性用药、医保和价格优惠等政策，引导签约居民优先利用家庭医生诊疗服务，逐步实现定点就诊、社区首诊。同时，加大医保对家庭医生制度的支撑力度，探索建立以签约服务为基础的医保费用管理评估机制，加强家庭医生管理签约居民医保费用的责任。

（五）宁波市：契约式家庭医生制服务密切医患关系

宁波市2014年下发了《关于推行契约式家庭医生制服务的实施意见》（甬政发〔2014〕101号），在全市基层医疗机构推行契约式家庭医生制服务，以全科医生为主体、服务团队为依托、社区卫生服务中心为平台、医疗卫生机构协作为支撑、部门与社区协同为保障。居民自主选择与家庭医生服务团队签约，服务费用明确合理，签约服务的社区居民按照每人每年150元收取，其中医保基金、基本公共卫生服务经费和签约居民个人各承担50元，参保人员个人账户累计有结余的，个人承担的50元可由账户支付。对于没有医保、“三无”人员、“五保户”或低保户等困难群体都做了妥当安排。对家庭医生服务的重点对象和建立家庭病床的对象予以了明确规定。

三、我省创新做法

一是明确发展思路，以家庭医生签约服务引导群众基层首诊。借鉴我省乡村医生签约服务的试点经验，2015年4月出台《关于推荐家庭医生服务模式创新建设单位的通知》（苏卫办基层（2015）5号），明确个性化签约、强化医保支撑、理顺价格政策、完善政府补助、建立上下联动机制和改善执业环境等六大重点创新领域，计划每年选择一批工作基础较好的城市社区卫生服务中心予以重点指导扶持，鼓励探索创新，建立健全家庭医生制度。

二是坚持因地制宜，强化防治结合为重点的家庭医生健康综合管理。遵照循序渐进、量力而行的基本原则，从老年人、慢性病人、妇女儿童等重点人群入手，从群众乐于接受、确有效果的服务事项上切入，重点关注签约服务内容和服务质量，不搞指标摊派，不搞排名评比，按照每名签约医生签约服务200-300户居民的标准，建立签约医生包干责任制。签约服务强调防治结合，内容涵盖基本医疗、基本公共卫生和健康综合管理服务，既满足群众基本的医疗卫生需求，又体现健康管理转型要求，在城市逐步构建基层首诊、分级诊疗的工作格局。

三是试点探索创新，寻求兼顾供需平衡的家庭医生签约服务模式范本。学习了解兄弟省市家庭医生制度和签约服务做法经验，交流统一思想认识，各市选择一至三个工作基础较好、人员积极性较高的社区卫生中心作为试点重点指导、积累经验、逐步推开。镇江市在“3+X”家庭健康责任团队服务的基础上，全面推行家庭医生制度，在家庭医生形象设计、管理模式、服务理念、工作流程、设备配备、技术指导、交通工具、服装设计、工作环境等方面推行“九统一”的“镇江模式”。无锡市着力在家庭医生服务能力建设上下功夫，实施全科临床能力培训、强化国家基本公共卫生服务规范培训、选送优秀全科医生赴国外研修学习，同时改进服务流程、搭建区域转诊平台、推行优惠便捷措施、健全激励考评机制，从而激发家庭医生的积极性。淮安市淮阴区采取主动服务、上门服务、预约服务等“零距离”服务方式，细化服务标准和服务考核，设立家庭医生特岗津贴，按照签约数量、重点人群签约比例、服务效能和居民满意度等严格绩效考核，打造城市优质医疗卫生资源下沉的“淮阴样本”。镇江市润州区黎明社区卫生服务中心开展签约服务以来，社区门诊量占全市的一半以上，高血压、糖尿病等慢病就诊占比达七成。

四、下一步政策和建议

一是加强培训宣传，营造有利于家庭医生签约服务的社会环境。建议分层次、分类别加强培训和宣传，对行业内管理技术人员展开培训，厘清家庭医生、全科医生的职责定位、服务内涵；在学习研读国内外经验做法的基础上，与相关部门充分商讨制定家庭医生配套政策的重要意义；向社会大众宣传解读家庭医生制度、签约服务惠民政策；向社会媒体推广介绍典型案例、试点经验，获取广泛的社会认同。

二是完善政策支持，构建家庭医生制度健康发展的外部环境。家庭医生签约服务的顺利推进是检验城市基层综合医改成功的“试金石”，也是建立运转有序的基层首诊、分级诊疗新秩序的落脚点，更离不开财政补助、医保支付、人事管理、绩效分配、价格基药等相关政策体系的健全完善。建议加强政策顶层设计，从源头上确立家庭医生、全科医生与专科医生、城市大医院医生的同级待遇，包括职业发展、执业环境、收入待遇等方面，引导社会尊重基层医生的氛围。建议加强与相关部门沟通，争取更多的支持政策引向基层，如调整基层机构财政补助政策、改革医保（新农合）支付方式，扩大推进基本药物制度、创新基层卫生人才使用机制、完善绩效考核分配机制等，有力促进医疗工作重心、医疗卫生资源双下沉。

三是强化能力建设，提高家庭医生服务的核心竞争力。家庭医生、全科医生自身能力的提升是签约服务的核心竞争力，也是赢得社会尊重、群众信任的基础。建议实施城市社区卫生机构特色科室建设，鼓励基层开创服务特色、拓展服务项目、深化服务内涵；建议加大全科医生、家庭医生规范化培养的针对性和培训频度，增加实践课程的设置，吸收基层优秀骨干医师为培训师资，强化规培全科医师的临床能力考核。建议创新基层卫生人才使用机制，完善基层医疗卫生机构绩效工资和财政补助政策，强化以岗定酬、以绩取酬，重点向关键岗位、业务骨干和做出突出成绩的工作人员分配倾斜，提高家庭医生积极性。建议深化城乡医疗机构对口支援工作和紧密医联体关系，以基层需求为导向对接城市大医院支援建设，充分发挥三级公立医院区域辐射和带动作用，推动优质资源和人才下沉，完善医师多点执业管理，鼓励引导城市大医院医师骨干走进基层、留在社区，提升整体服务质量和传帮带社区全科医生。

四是深度挖掘群众需求，打造个性化签约服务的“金字招牌”。建议转变服务理念，从“坐堂行医”改为“主动服务”，从贴近群众的需求入手，制作个性化服务菜单供群众选择，满足群众多样化、个性化的服务需求。建议群策群力，发挥集体智慧，以全科医生团队为依托，以对口支援医师、多点执业医师为特色，提高家庭医生服务能力。建议充分发挥信息化和远程医疗、集约式检查检验、医联体的优势，提高家庭医生帮助群众解决复杂医疗问题的能力。

（作者：江苏省卫生计生委基层卫生处）

  ：2015-10-20    稿件来源   

前言：党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》，提出了要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的时代命题。江苏省委、省政府2014年专门做了探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署。引入自然资源资产责任审计，不仅为我国政府审计工作开拓了一个新的领域，也势必促使党政领导干部进行重大决策时充分考虑生态因素，是加快生态文明建设、推动我国可持续发展的重要保障。但是，目前开展领导干部自然资源资产责任审计仍处于探索前进阶段，还没有成熟的审计模式，有许多难点问题亟待解决。

2015年，为进一步落实审计署、省委省政府关于探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署，江苏省审计厅在2014年县处级领导干部自然资源资产试点审计的基础上，要求在部分省级部门以及盐城、宿迁等市厅级党政主要领导干部经济责任审计中，开展自然资源资产离任审计试点。同时，专门组成课题组，在试点审计基础上，对领导干部自然资源资产责任审计的相关问题开展深入的调查，通过理论分析和实证研究，建立规范化的自然资源资产责任审计框架和评价指标体系，并提出保障自然资源资产责任审计开展、促进集约节约利用自然资源和生态文明建设的对策与建议。

党的十八届三中全会关于《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》，提出了要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的时代命题。2015年，江苏省审计厅为落实审计署、省委省政府关于探索开展领导干部自然资源资产离任审计的工作部署，专门组成课题组，在试点开展的盐城、宿迁、南通等市党政主要领导干部自然资源资产离任审计的基础上，对自然资源资产责任审计的相关问题开展深入的调查研究。现将有关情况报告如下:

一、自然资源资产责任审计的现状及难点分析

自然资源是指以原始形态存在的、未经加工的对人类活动产生持续价值的物品，如土地、矿藏、森林、海洋等资源，是人类活动的原料来源，具有稀缺性、收益性、权属性三个特点。对领导干部开展自然资源资产责任审计，是依据国家有关规定，由国家审计机关对相关政府部门及地方党政领导干部在任职期间所涉及的自然资源资产的开发、利用和保护进行审计，进而真实、合理评价领导干部履行自然资源资产受托责任的情况。

当前，自然资源资产责任审计在实践中尚处于摸索阶段，还没有成熟的审计模式，而现有理论研究也仅是初步探讨。一些地区适应时代要求进行了大胆尝试，如《珠海经济特区生态文明建设促进条例》中规定了要对领导干部进行自然资源离任审计，建立责任终身追究制；江苏、贵州等省率先开展试点工作。从试点情况来看，该项审计仍存在许多难点问题亟需研究解决。

（一）自然资源的价值量化难以评估

对领导干部开展自然资源资产责任审计的重要基础是对自然资源的价值进行量化评估，可以量化的自然资源才可以成为审计的依据，进而可以编制自然资源资产负债表，以评估领导干部任期内对自然资源保护利用情况。由于有些自然资源流动性强，存量不稳定，有些资源无法估量其价值，因此，需要建立一套动态的自然资源价值量化评估体系。

（二）评价领导干部自然资源责任的依据不明确

目前，评价领导干部承担自然资源责任的依据主要有：《土地管理法》、《森林法》、《矿产资源法》及其实施细则以及一些地方出台的法规制度，其中自然资源的范围、内容及利用保护的内涵均较广泛，全面客观评价领导干部自然资源责任的现有依据略显单薄。

（三）现有问责体系不完善

2013年底中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，将生态文明建设作为考核评价的重要内容。然而，真正要将《通知》要求落到实处，关键还是要看各级组织部门问责、追责工作机制的建立和完善程度，否则，审计工作的意义将大打折扣。

二、开展自然资源资产责任审计的现实必要性

十八届三中全会指出，要全面深化改革，紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度，推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。作为国家治理体系的国家审计机关，应主动适应全面深化改革治理部署，强化审计监督能力，包括对自然资源责任开发、利用、保护中的政策执行、资金资源投入等的效率效果及其责任开展审计，以更好地服务全面深化改革，在生态文明建设中发挥重要的保障作用。

中央两办2014年出台的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》，将“自然资源资产的开发利用和保护”列为党委、政府主要领导干部经济责任审计的主要内容。通过开展自然资源资产责任审计，可以起到事前预警和事中控制、事后追责的作用，有助于强化党政主要领导干部树立科学的政绩观，主动把政绩与自然生态保护挂钩，对自然资源的开发利用更加注重经济效益、社会效益和生态效益相统一。

三、自然资源资产责任审计的实施途径

（一）构建自然资源资产责任审计框架

1.划定自然资源资产责任审计的对象和范围

自然资源资产责任审计的对象一般包括：一是矿产资源。这类资源属于不可再生性自然资源，包括煤、石油、天然气等能源矿物；二是国土资源。包括耕地、林地、牧地、城镇居民用地、交通用地、其他用地等各类用地；三是水资源。它是各种资源中不可替代的一种重要资源，不仅为维持地球一切生命所必需，而且对一切经济问题都有生死攸关的重要意义；四是森林资源。森林作为地球上可再生自然资源，在人类生存和发展的历史进程中起着不可替代的作用；五是海洋资源。是指沿海滩涂、港口岸线资源、海底矿产、与海水水体及海底、海面本身有着直接关系的物质和能量。 

为了客观准确地对领导干部履职情况进行审计评价，应根据被审计领导干部履行职责所在地自然资源禀赋特点，结合经济责任审计视角，遵循可考核性、重要性、可操作性和可比性的原则来划定自然资源责任审计的范围。

2.明确自然资源资产责任审计的重点内容

开展自然资源资产责任审计时，应根据当地自然资源实际，依据重要性原则确定审计重点。重点应关注：一是政策制度落实情况。制度建设是顶层设计，决定了自然资源资产管理使用的大方向。开展自然资源资产责任审计，需要关注上级下达的目标责任是否得到有效落实，政策制度是否被严格执行，是否出现与现实不符或脱节的地方。二是自然资源的消耗使用变化情况。审计应重点检查自然资源发掘、生产消耗及保护监管的有效性。三是相关资金的使用及管理情况。自然资源涉及的资金包括保护和使用自然资源的资金投入及税费征缴。审计应重点检查相关资金分配是否合理、划拨是否符合规定，是否存在截留、挪用资金问题；同时分析征收资金是否存在标准不到位、擅自减免等问题。

3.建立自然资源责任审计的评价指标体系

由于将自然资源资产纳入到领导干部经济责任审计评级指标体系的做法尚不常见，即使开展，也仅仅是对某一个资源方面有所涉及。因此，对领导干部开展自然资源资产责任审计，应根据审计确定的内容建立完善评价指标体系，将自然资源消耗使用及产出情况放入到指标体系中。本报告以Y市自然资产资源为例，尝试构建自然资源评价指标体系并进行评价分析。

（二）探索自然资源资产负债表的编制

自然资源资产负债表有利于审计人员摸清自然资源资产的“家底”，对领导干部自然资源责任履行情况进行考核评价。目前，如何编制自然资源资产负债表处于探索阶段，本报告认为可借鉴黄溶冰和赵谦（2015）的方法，以合并式报表方式反映各类自然资源形成、开发、使用、消耗和再生等各环节的状况。可分别采取不同方法编织负债表进行核算。主要包括：一是实物量法。反映自然资源资产存量的变化，按照“期初存量+本期增加量=本期减少量+期末存量”的原理进行核算，反映资源消耗的程度；二是价值量法。反映自然资源资产开发利用对经济与社会发展的贡献值，以揭示资源开发利用的结余集约化程度。三是质量评价法。核算政府部门管理不善、经济发展不科学等原因导致的水资源、大气等自然资源资产功能下降。

（三）确定自然资源责任审计的开展方式

一是专项审计。开展自然资源资产责任审计的初期，可以对自然资源资产进行独立审计，选准角度，由点及面，探索自然资源资产离任审计模式。二是与经济责任审计相结合，将自然资源资产责任审计纳入领导干部经济责任审计框架中。三是与资源环境审计相结合。领导干部自然资源资产离任审计也是资源环境审计的一个组成部分，它们存在交集，同时内容又有所延伸，需要关注领导干部在资源资产管理与治理中应负的责任。

四、应用案例分析

本报告以Y市原市长任职期间自然资源资产责任为例，采用规范与实证相结合的方法对该市原主要领导履行自然资源开发利用和保护等经济责任情况进行评价分析，探索自然资源资产责任审计内容和评价指标体系的构建。

（一）Y市自然资源基本情况

Y市地处东部沿海，属典型的平原水网地区，海洋、水、土地等资源丰富，各类资源情况如下：

1. 海洋资源。沿海滩涂资源方面，Y市2014年底确权海域面积123901公顷，较2011年底增加22%；建设用围填海总面积1198公顷，较2011年底增加11%；自然海岸线145公里，自然岸线保有率42%。港口资源方面，Y市沿海开发的货运港口有4个港口，港口用海面积785平方公里，利用海岸线22公里。渔业资源方面，截至2014年底，水产养殖面积130907公顷，较2011年底减少1%。

2. 水资源。2014年，全市年水资源总量49.92亿立方米。

3. 土地资源。2014年，Y市拥有耕地836345公顷，林地草地35014公顷，城镇村及工矿用地223266公顷，交通运输用地50434公顷，水域及水利设施用地489403公顷，其它土地58666公顷，合计1693129公顷。

（二）审计评价指标体系

自然资源资产责任审计的特点决定了建立评价指标体系要遵循科学性、层次性、可比性、可操作性、定性与定量相结合原则。本课题从Y市的自然资源禀赋特点，主要围绕土地、海洋、水、环境保护等自然资源，从政策的执行情况、目标责任的完成情况、管理制度的建立执行和效果以及资金投入和管理情况等方面构建了5大类20个自然资源资产责任审计评价指标，见表1。

表1  自然资源资产责任审计评价指标

序号

指标

审计内容

来源

2012年

2013年

2014年

一、资源保有和消耗方面

1

单位GDP能耗下降率

能耗政策实施效果

统计局、经信委

3.58%

3.65%

3.32%

2

土地利用总体规划编制情况

土地政策执行情况

国土局、规划局

执行

执行

执行

3

任期耕地保有量

目标责任完成情况

国土局

完成

完成

完成

4

单位GDP水耗

（立方米/万元）

节水政策实施效果

水利局、统计局

102.53

93.63

85.96

5

沿海滩涂围垦及利用面积

（公顷）

海洋资源利用目标责任完成情况

海洋与渔业管理局

109785

115177

123901

二、资源环境损害及治理方面

6

实际建设用地规模超土地利用总体规划（公顷）

土地管理制度制定、执行和效果情况

国土局

695.17

7

违规出让土地面积（公顷）

278.39

8

土地受污染面积

未发现

未发现

未发现

9

地表水质情况

水环境目标责任完成情况

环保局

地表水好于Ⅲ类水质的比例

77.80%

75.00%

62.50%

水功能区水质达标率

73%

73%

70%

三、生态恢复和效益方面

10

补充耕地面积（耕地占补平衡情况）

耕地保护目标责任完成情况

国土局

100%

100%

100%

11

主要污染物排放总量和削减率

减排目标完成情况

环保局

完成

完成

完成

12

生态红线区管控水平

生态保护政策执行

建设局

14.98%

13

城镇绿化覆盖率

绿色产业政策执行

农委

26.18%

30.81%

32.27%

14

林木覆盖率

绿色产业政策执行

农委

21.64%

22.24%

23.25%

四、经济结构调整方面

15

高新技术产业产值占规模以上工业产值比重

绿色产业发展政策执行

统计局

40.80%

44.10%

16

六大新兴产业产值占规模以上工业产值比重

推动产业政策效果

统计局

27.10%

29.60%

五、环保能力保障方面

17

城镇污水达标处理率

环境管理制度执行

建设局

73.29%

72.98%

75.55%

18

工业危险废物、医疗废物处置设施建设和安全处置率

环境管理制度执行

环保局

100%

100%

100%

19

城乡生活垃圾无害化处理率

环境管理制度执行

水利局、

城管局

100.00%

100.00%

100.00%

20

公共财政用于环境保护和生态建设支出的增幅

资金管理使用情况

财政局

（三）审计评价分析

审计结果表明：近年来，Y市主要领导重视自然资源的开发利用和保护工作，生态文明建设得到明显加强，生态环境逐步改善。一是集约节约利用自然资源的制度逐步完善，土地、海洋和水资源管理工作的规范化程度不断提高。二是单位GDP水耗逐年下降，城镇绿化覆盖率等资源保护性指标逐年上升，民生环境逐年优化。三是资源节约型社会建设的主要目标基本完成。

但审计也发现，该市在资源环境政策执行、监督管理力度等方面仍存在一些不容忽视的问题。主要表现：一是自然资源开发的步伐较快；二是生态管控力度有待进一步加强，如传统的养殖业占用生态红线区域、退渔（耕）还湿压力仍然较大。三是违规开发利用自然资源的现象虽有所改善，但受地区经济发展压力影响仍不能彻底杜绝。四是政府对自然资源资产的管理能力建设需进一步提高等。

五、结论和建议

课题组通过对近年来已经实施和正在实施审计案例的深入调研，分析了自然资源资产责任审计的现状和难点以及开展此项工作的必要性，探索建立了自然资源资产责任审计框架和评价指标体系。在此基础上，我们认为仍需要做到以下几点：

（一）先行试点，全面推进

由于自然资源资产范围非常广，其量化、评估及考核等难点问题都难以在较短时间内完全解决。因此，应因地制宜地缩小审计范围，选择有条件的地区和部门、选择较容易量化和评估的自然资源资产进行试点，取得足够的经验后，再扩大范围全面推进。

（二）建立评价指标，完善问责机制

对于领导干部在自然资源开发利用中的责任界定，是审计的难点之一。因此，应探索建立科学合理的评价指标体系，并以一定的标准进行衡量。同时，评价指标并不是一成不变的，要在不断的试行问责中，与相关部门及领导干部的博弈过程中，逐步形成共同认可的评价考核指标体系。

（三）提升审计监督能力，推动完善顶层设计

对领导干部履行自然资源资产的责任进行审计评价，涉及多个部门、多个领域，需要相关部门合力配合进行顶层设计，建立完善的生态环境保护责任考核办法和领导干部终身责任追究制度。在此探索过程中，国家审计机关虽然只是其中一个部门，但其作用毋庸置疑。因此，需强化审计监督能力，通过审计提出有价值的建设性意见，促进生态文明建设的顶层设计落到实处。

（作者：薛芬崔伦刚汪国才，江苏省审计厅）

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当前，机关干部队伍状况和业务工作所面临的形势、所处的环境都发生着深刻变化，中央、省委对加强干部平时考核，严格管理和科学评价干部提出了一系列新精神新要求。江苏省外办认真学习借鉴外交部及兄弟厅局的做法，从2013年10月开始在办机关实行平时考核。从试行情况看，平时考核体现了“看平时、看一贯、看人岗相适”的干部考核工作新要求，为办党组科学使用干部、加强办机关干部队伍规范化建设提供了重要依据，对充分调动机关公务员工作积极性起到了积极作用。

一、主要做法

如何调动机关公务员积极性，将繁琐、重复的机关事务如实记录；如何提高平时记录的主动性和真实性，解决好这两个问题，是开展平时考核的基础。按照客观公正、注重实绩、简便易行的原则，省外办采取自我考核与领导评价相结合、定性与定量相结合等方法，细化考核内容、规范考核方法、强化结果运用，逐渐摸索出一套符合外事工作实际的平时考核办法。

（一）实施分类考核，细化考核指标。针对不同职务层次人员合理确定不同考核项目，避免考核标准过于笼统、抽象，力求减少考核误差。对处室主要领导明确了“思想品德、工作实绩、组织领导、沟通协调、遵守纪律、工作作风、群众基础”等7项考核指标，对其他公务员明确了“思想品德、出勤情况、工作实绩、工作方法、沟通协调、遵守纪律、工作作风、群众基础”等8 项考核指标。在此基础上，细化各项考核指标，按百分制确定分值，每一项考核指标均有“优、良、一般、较差”4个等级的参考要素，并对每个要素设立若干具体要求。在各项考核指标中，省外办将“工作实绩”的考核权重增加，突出“绩”在平时考核中的重要性，将考核重点放在公务员完成日常工作任务、阶段工作目标任务的情况上。另外，对处室主要领导增加“组织领导”考核指标，对其他公务员增加“出勤情况”考核指标，力求考核指标设置更加贴近不同类别公务员工作实际。

（二）建全考核体系，强化考核质量。为全面客观地考核每位公务员的日常工作，省外办通过个人周记录、处室月评价、人事部门季度分析的办法，建立了一套较为完备的考核体系，有效提高了考核质量。一是周记实。被考核人以工作周记的形式，填写《省外办机关公务员周工作记录表》，对上周工作任务完成情况进行登记，并进行自我评价，于每月底前将记录表报本处室主要领导。二是月评价。处室主要领导填写《省外办机关公务员平时考核月评价表》，对当月本处室公务员的德才表现及工作实绩逐人评价并交人事处，人事处将各处室考核结果报分管办领导审核。三是季分析。人事处对本季度各处室公务员考核情况进行统计分析，按百分制计算综合得分，并按综合得分高低在处室范围内对公务员进行排序，统计结果报办领导。

（三）注重结果运用，提高考核实效。注重平时考核结果的综合使用，是平时考核工作可持续发展的关键。省外办在使用平时考核结果上注意做到“三个挂钩”：一是将平时考核与年度考核挂钩。各处室年度考核时推荐优秀等次人选原则上优先考虑本处室平时考核排名前50%的公务员。二是将平时考核与干部选拔任用挂钩。选拔任用领导干部和干部晋升职务时，优先提升平时考核综合评价结果排名靠前的公务员。在今年开展的2名正处长轮岗和2名调研员选拔任用工作中，人事处专门调阅了6名推荐对象的平时考核结果，并结合年度考核与工作实绩后，确定了考察对象。三是将平时考核与干部培养锻炼及轮岗交流挂钩。依据平时考核、年度考核、任期考核等综合情况，科学合理制定机关公务员教育培训、轮岗交流等工作计划，注重优先安排平时考核实绩突出的同志参加培训。今年8月，省外办办选派的2名下基层挂职干部的平时考核成绩均在90分以上。

二、思考与体会

（一）将平时考核摆上更加突出的位置是今后公务员管理和干部人事工作的必然要求。习近平总书记指出，把好干部选用起来，需要科学有效的选人用人机制。《公务员法》第34条规定：公务员的考核分为平时考核和定期考核。定期考核以平时考核为基础。修订后的《党政领导干部选拔任用工作条例》也对干部选拔任用工作进行了完善，要求注重发挥平时考核的作用。省外办通过对平时工作的日常量化管理，采取周记实、月评价、考核结果备案等多种考核评价方法形成相互印证、互为补充的工作模式，多方面、多角度了解考核对象的实际工作表现，努力改变了过去年底考核和干部选拔任用时的“一锤定音”的现象，较好贯彻落实了《公务员法》和中央关于干部工作的新要求，为提高干部评价工作质量摸索积累了新路径新经验。

（二）科学设置考核指标是开展平时考核的关键。科学规范地制定平时考核指标，有利于客观公正、准确及时地评价每个公务员的工作实绩。省外办在考核对象上，将处室领导和普通工作人员予以区分，设置不同的指标，取得了较好效果。如对普通工作人员设立“出勤情况”考核指标以来，办机关按时上下班制度的执行力明显加强。在考核内容上，注重从德、能、勤、绩、廉五个方面进行考核，重点考核工作实绩。在考核标准上，围绕每项工作任务，按量化指标进行，在“优、良、一般、较差”四个档次之间量化打分。考核标准设置难易适中、宽严得当，体现了合理性与激励性，确保考核工作落到实处。

（三）加强平时考核是提升公务员管理的必要途径。办机关工作人员按周如实填写工作记录，对每个阶段工作计划安排和目标任务完成情况进行回顾和总结，对未完成事项、任务的原因及下一步改进方向等情况做到心中有数，防止和减少了工作中的错、忘、漏现象。处室主要负责人对各岗位人员履行岗位职责、工作态度、工作成效等情况进行审核和评鉴，特别是对于重点工作加强监督指导，明确工作要求，起到了增进了解、掌握动态、推动工作的积极作用。通过将个人记实与领导评鉴有机结合，以分析个人工作实绩为基础，仔细鉴别个人在工作中所承担的角色和发挥的作用，并以分值量化，有效解决了机关干部队伍中“干与不干一个样、干多干少一个样、干好干差一个样”等问题。

三、存在问题及对策建议

前期实施平时考核取得了一些成效，但也存在一些困难和问题。一是机关人员参与平时考核工作的意识有待进一步加强。少数人员对考核工作的认识存在一定的误区，有的认为自己职级“到头”了，平时考核与己无关，积极性不高；有的填写工作记录不认真，习惯于记“流水帐”；有的同志嫌麻烦不愿意多写，个别平时无所事事的人堆砌文字搞“假大空”。二是少数处室贯彻平时考核工作的力度还不够大。个别处室认为考核工作是人事部门的事，对本处室人员《周工作记录》审核把关不够严格，对本处室人员的月评价还存在迁就照顾思想和吃“大锅饭”现象，有重形式、走过场的倾向。三是部分考核指标有待进一步细化。特别是目前考核工作实绩评价标准还比较笼统，尚未做到紧密结合各处室业务工作特点和不同人员岗位工作要求，未能有区别的科学设置考核指标。四是平时考核工作的激励机制有待进一步完善。对平时考核结果的使用力度还不大，与年度考核、职务晋升、评先表彰等直接挂钩的硬性规定不够，难以真正做到激励先进、鞭策后进。针对上述问题，建议采取以下措施进一步完善平时考核工作，使之真正成为全办公务员考核工作的重要抓手。

（一）科学制定平时考核的指标体系。将考核指标分为共性指标和个性指标两大类，共性指标包括思想品德、出勤情况、工作作风、工作方法、群众基础等内容，个性指标主要根据不同岗位特点，针对各处室人员工作分工，结合绩效考核目标任务，进一步细化“工作实绩”栏考核指标为若干个具体量化指标，使之更加客观、全面、准确地反映个人实绩表现，解决“考核工作实绩标准过于笼统”的问题。

（二）充分发挥处室在平时考核工作中的主体作用。大力推动各处室将平时考核作为处室日常管理的一个重要手段，充分发挥“周记录”在平时考核中的作用，督促处室人员及时、认真填写，并结合个人分工进行检查，将检查结果作为考核评价和处室建设的重要依据。对平时考核中在本处室连续处于末位的同志，处室主要负责人要采取提醒式谈话、警醒式谈话等方法，进行批评教育。

（三）建立落实考核结果的运用体系。人事部门要加强对全体人员平时考核结果的综合运用，推动平时考核与年度考核、绩效考核有机结合，绩效考评时充分考虑平时考核成绩，并大幅提高平时考核结果在年度考核评优工作中的权重，实现考核工作由年底的“一次考”为平时的“月月考”；推动平时考核与干部选拔任用挂钩，将平时考核成绩作为干部选拔任用考察的重要参考，平时考核分值处于全办末位的同志不得作为干部选拔任用的考察人选。同时，有针对性地做好监督、管理和培训工作，着力改变重提拔使用、轻日常管理的现象。

（四）努力营造参与考核的舆论环境。要利用干部大会、办公会、处务会、内部局域网等时机和平台积极进行宣传引导，坚持强调平时考核工作是做好新形势下干部人事工作的具体要求、是加强办机关干部队伍建设的重要手段、是促进个人提高自身素质的有效途径，努力消除办机关少数人员对于平时考核工作的抵触情绪，促使广大干部职工更加积极、主动参与到考核工作中来。

（作者：金华栋，江苏省人民政府外事办公室）

  ：2015-10-17    稿件来源   

随着国民经济和社会信息化的飞速发展，互联网已经成为公众获取信息、办理事项、参与社会生活的重要渠道。政府法制网站作为推行电子政务、面向社会的重要窗口，是各级政府法制部门发布政府信息、提供网上服务、开展互动交流的重要途径，是体现政府法制机构行政效能的重要“晴雨表”。建设和管理好政府法制网站，既是贯彻省委省政府提出的“利用互联网全面推进政务公开、规范行政权力阳光运行”的具体实践，也有利于加快我省依法行政和法治政府建设进程。

一、我省政府法制网站的现状

近年来，在各级党委、政府的领导下，经过各级政府法制机构的辛勤努力，我省的政府法制网站建设和管理工作均取得了积极进展。

（一）网站建设起步较早，开通运行普及率高

从全国范围来看，我省的政府法制网站建设起步较早。资料显示，北京市政府法制网站始建于2004年，上海市政府法制网站始建于2008年，其他省市的政府法制网站建成时间也大体在这一区间。而在我省，早在2002年，南京和扬州两市的法制办已经率先建成并开通了官方网站，无锡、镇江以及江苏政府法制网也相继于2003年至2004年开通运行。尽管这些政府法制网站建成时均处在基础型阶段，以信息发布为主，在线办事与互动功能相对缺失，但就探索和起步时间而言，仍然称得上是走在全国前列。

经过近十年时间的努力，我省的政府法制网站普及率大幅提升。截至2013年8月，在我省13个省辖市和昆山市、泰兴市、沭阳县中， 14个市（县）已经建有功能相对完善的政府法制网站，普及率高达87.5%。泰兴市和沭阳县的政府法制网站建设步伐稍显滞后，目前仍在筹划建设之中，预计将于2014年正式开通运行。届时，我省13个省辖市和3省直管县将实现政府法制网站全覆盖。

（二）栏目设置基本合规，法制特色较为鲜明

在网站栏目设置方面，国务院法制办和省政府办公厅均有明确的文件要求。省政府办公厅从宏观指导角度，要求省内政府官方网站在设置栏目时，必须具备政府信息公开、工作动态和热点信息发布、网上办事、在线互动这些基本功能。国务院法制办则从政府法制工作的行业角度，对政府法制网站的栏目设置提出细化的指导性要求，即应设置法制宣传、立法、行政复议、执法监督、法规规章公布、网上涉法问题咨询解答与交流等栏目。对照国务院法制办和省政府办公厅的文件，我们能发现，经过数次改版，我省绝大多数市（县）的政府法制网站在栏目设置方面基本符合了相关要求，较好地体现了我省政府法制工作的现状和特点。

（三）网站管理分工有序，制度规定有章可循

网站建成开通后，其日常维护和管理是否到位，直接决定该网站的综合运行质量。整体来看，我省的政府法制网站在管理上分工比较明确，并且建立了相对完善的管理制度和规定。在14个已经开通的政府法制网站中，南京、常州等7个市（县）法制办指定由综合处负责网站日常维护和管理，苏州、无锡等5个市（县）指定由秘书行政处负责，扬州和淮安相对特别，分别由法制协调处和法制信息中心负责维护；除昆山市外，其余13个市（县）的法制办均指定了网站和信息安全分管领导，建立了信息公开制度、信息上网审核制度以及信息安全责任查处制度；在网站硬件方面，有4个市（县）是租用服务器，9个市（县）采用主机托管方式，盐城市法制办则是自建主机；在技术支持方面，大部分市（县）选择了服务外包方式，只有淮安和宿迁两市是自行维护；在经费保障方面，除南京市外，其余13个市（县）的网站年度经费均低于10万元。

（四）网站应用不断丰富，创新探索稳步推进

和传统媒体相比，网络新媒体更加开放自由、参与度高、互动性强，改变了公众获取信息和政府服务的方式，这就对政府网站提出了更高的要求。在探索网站应用与创新、迎接新媒体时代挑战方面，我省的部分政府法制网站已经迈开了探索的步伐。省法制办网站开通了依法行政报送系统、在线访谈、在线咨询等栏目，与基层法制部门和网民直接交流互动；南京市法制办网站开通行政复议在线申请、行政执法人员管理系统等新应用，将部分政府法制职能网络化，既提高了工作效率，也方便了办事的群众；正在筹建中的泰兴市法制办网站，计划将政府法制培训、法律知识考核、依法行政材料申报等日常工作引入网站，依托互联网在线进行，届时将大大节省基层的人力和物力；苏州市、无锡市和常州市法制办，结合手机网民高速增长这一新趋势，创新网络宣传方式，相继开通政府法制微博，目前已经发布数百条微博信息，成为政府法制机构与群众沟通的新型互动平台。这些网站应用和创新探索，凝聚了政府法制网站的访问人气，对全省政府法制工作起到了积极宣传和推动作用。

二、我省政府法制网站存在的主要问题

通过调查问卷和实地调研，我们发现，虽然我省的政府法制网站近年来取得了明显的成绩，但同时也存在着一些问题和不足，主要体现在以下几个方面：

（一）定位不准，将网站建设和管理视为负担。2007年1月，《中华人民共和国政府信息公开条例》正式通过。该条例明确要求行政机关必须通过政府网站等方式公开政府信息，建设官方网站也因此成为了一项硬性规定。在这一背景下，部分市（县）法制办开始仓促建设网站，但他们建网的初衷，很多是为了应对上级对政府信息公开的要求。因此，建设和管理政府法制网站在部分市（县）被当成了无奈的负担，他们认为在人力、财力恒定的情况下，在网站上投入过多精力将影响到了政府法制中心工作。这种思想定位，使得网站的建设、管理与中心工作严重脱节，进而制约了网站应有功能的发挥。反映在部分市（县）的政府法制网站上，就表现为人员经费不足、栏目设置单调、应用功能缺乏、实用性不强等。个别市（县）的政府法制网站，甚至在首页也存在多个空白区域，明显是在思想上未能给予应有的重视。

（二）互动不够，影响公众参与和交流热情。传统媒体主要是你来说、我来看，而网络新媒体的一个显著特征就是开放自由、参与度高、互动性强，交流双方不再是信息单向流动，而是双向互动。据新华网2012年6月公布的一份调查结果显示，51%的网民最关心政府网站的“在线互动交流”，其次是“了解政务”和“网上办事”。这充分表明公众对政府网站的内容需求主要是互动和服务。充分完善政府网站的互动交流功能，是扩大民主，进一步保障公众参与权、表达权、监督权的有效方式，也是建设服务型政府的基本要求。但从我省目前的实际情况来看，虽然大部分市（县）的政府法制网站都提供了互动渠道，开设了“领导信箱”、“投诉建议”、“在线咨询”或“民意调查”等栏目，但这类栏目有的无法打开链接，有的则流于形式，沦为摆设，公众通过网站投诉反映的问题或意见很难得到重视，更别说是及时反馈了。长此以往，政府法制网站交流互动的功能就会弱化，公众参与或者监督政府法制工作的热情就会大大降低。

（三）服务不足，在线办事功能实用性差。在线办事是政府官方网站服务公众的重要功能之一，但从我省的现状来看，大多数市（县）的政府法制网站都缺乏这一实用功能，少数具备该项功能的网站，其使用体验又相对较差。就政府法制工作而言，在线办事的功能设置主要体现在行政复议网上受理等与公众联系较为直接的事项上，但这类网上办事无论是广度还是深度都极为有限，可办事项中外围浅表的多，内部深层的少，能实现一办到底的就更少；服务事项和在线办理没有融为一体，尚未形成一体化、一站式的服务理念，人性化服务程度较弱，影响了整体在线办事的水平，致使其实际使用率一直较低。

（四）更新不快，部分网站信息内容陈旧。与商业性网站不同，政府法制网站缺乏相应的利益驱动机制，它的发展和完善几乎完全依赖于政府法制部门自身的重视和强力推动。尽管我省大部分市（县）法制办都建有比较完备的网站相关管理制度，但“建而不管”或者“管不到位”的现象仍然十分严重。有的政府法制网站长时间不更新，完全是一副“老面孔”，有的用“已阅”敷衍公众的投诉建议，有的则超过规定时限仍不给予答复等。

三、加强我省政府法制网站工作的对策建议

（一）加强网上交流互动和在线办事类栏目建设。在国务院办公厅下发的有关政府网站建设的文件中，交流互动和在线办事是政府网站最主要的功能之一。结合我省政府法制网站当前的实际现状，一是要稳步推进互动交流。要围绕政府法制重点工作和公众关注热点, 设置立法意见网上征集、咨询投诉、领导信箱、留言板等栏目, 不断拓宽投诉咨询的渠道种类, 提供使用帮助或搜索引擎, 方便公众查询提问及问题解决。此外, 政府法制网站还应及时回复公众的意见与建议, 有选择地在网站上公布反馈意见或信件，并将公众意见迅速传递给有关部门, 促进政府各部门与公众的网上互动。二是提高在线办事能力。从满足公众需求出发，全面梳理政府法制工作事项，逐步拓宽在线办事范围，丰富网站服务内容，提高在线服务水平。按照“网站受理、后台办理、网站反馈”的模式，积极推进行政复议网上申请、行政执法网上管理等网上办事服务，不断提高其易用性和好用性。

（二）组织进行政府法制网站特色创新评选。创新是政府法制网保持生机与活力的源泉。坚持特色创新，有利于凝聚网站访问人气，更好地宣传和服务于全省政府法制工作。省和各市（县）法制办，可以在相关范围内评选出一批具有示范意义的创新栏目，带动全省政府法制网站整体水平的提升。评选项目可细分为特色栏目和管理创新两大类，主要针对特色鲜明、成效显著、有较强示范推广价值的网站创新性成果。其中，特色栏目的评选标准是在同类网站中具有独特性，有较强的社会影响力，有利于提高政府部门的威信，能创新性地宣传政府法制工作，提供创新性的便民服务手段。管理创新的评选标准是在网站的总体设计、页面搭配上具有鲜明特色，在网站内容维护和信息发布程序上具有创新举措，在网站其它日常管理工作中具有可借鉴的创新作法等。但是，在倡导政府法制网站特色创新的同时，也要反对不考虑实际应用效果、只片面追求新奇的作法。通过评选想要强调和表彰的特色创新，应该是在政府网站的实际应用中，能够真正有效宣传政府法制工作，能给公众提供切实的帮助和便利，能被公众肯定和称道的特色创新。只有这样的特色创新，才真正具有生命力和可借鉴意义。

 (三)提升全省政府法制网站的整体合力。目前，我省各市（县）政府法制网站之间，省与各市（县）政府法制网站之间，均缺乏联动合作机制，基本上都是在单打独斗、孤军奋战。为改变这种工作局面，加强各级政府法制机构之间的沟通交流，全省政府法制网站应积极实现资源共享、协同联动，探索在政府法制宣传、法规规章草案征集、立法辩论会、网上调查、意见反馈、在线咨询、网上投诉和网站管理等方面深化合作，更好地发挥全省政府法制网站的整体合力。比如，省法制办网站就相关法规规章草案征求意见时，各市（县）政府法制网可以在省法制办的总体协调下，在相应的网站位置配合征求意见，进一步扩大立法意见征集的基层覆盖面。而在网站管理方面，省市政府法制网也可以通过相关渠道加强交流和合作，共同探索高效、便捷的网站管理工作方式。这些举措，无疑将会大大提升我省政府法制网站的整体影响力，更好的服务于我省的政府法制中心工作。

（四）开通政府法制网站英文和繁体版本。英文和繁体版政府网站，是为外国人以及港澳台人士提供服务的重要平台，是对外开放的窗口，也是政府形象和文明程度的标志，其重要性不言而喻。但在我省，即使是在外向型经济较发达的苏州、无锡和常州等市，也鲜有政府法制网站开通了英文或者繁体字版，这显然与我省目前的经济发展状况不相吻合。必须承认，在人员编制相对缺乏的基层法制办，开通英文和繁体版网站势必会存在相当大的困难，但在初期，我们可以将两种语言版本的网站框架先搭建起来，然后站在这些外国人和港澳台人士的角度，针对其实际需求，将部分栏目和功能首先英文或者繁体化。对于政府法制网站，绝大多数外籍或者港澳台人士，他们最关注的显然不会是一般的法制宣传之类的栏目，而是与他们投资、工作、生活等密切相关的法规规章、行政复议、在线咨询等实用性栏目。先期只针对这部分栏目开通英文或者繁体版，既能达到对外服务的目的，也能减少推广阻力。

（五）强化网络与信息安全监管。当前，网络与信息安全形势十分严峻。省网络与信息安全领导小组办公室2012年底发布的监测结果显示，我省的政府网站几乎100%存在或大或小的安全漏洞，部分市县的政府官方网站甚至遭到黑客恶意篡改和攻击，产生了极坏的政治影响。就全省的政府法制网站来看，虽然到目前为止没有发生大的网络与信息安全事故，但各级政府法制部门仍应切实增强工作责任感，把健全安全防护和管理放在突出位置，严格按照“谁主管谁负责、谁使用谁负责”的原则，完善政府网站的安全基础设施，制定完备的安全策略和应急预案，加强安全技术和手段的应用，不断提高对网络攻击、病毒入侵、系统故障等风险的安全防范和应急处置能力，杜绝任何网络安全事故的发生。

（作者：王顺义，江苏省政府法制办公室）

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前言：2014年2月7日，国务院公布《注册资本登记制度改革方案》，从2014年3月1日起全国正式实施商事制度改革。在省委、省政府的高度重视和大力推动下，我省的商事制度改革工作一直走在全国前列。改革一年来，全省市场主体数量呈现“井喷式”增长，新设立小微企业日益成为全民创业、万众创新的重要载体。为了全面准确地了解这些企业的生存状况，省工商局成立了专题调研组，采取问卷调查、座谈交流、实地走访和数据分析等多种形式，初步掌握了全省新设立小微企业的阶段性特点、面临的困难与问题，研究提出了进一步扶持小微企业健康发展的思路和对策。

一、商事制度改革后我省新设立小微企业的主要特点

通常来讲，小微企业是除大中型企业以外的各类小型、微型企业的统称。我们在对企业登记数据、年报数据进行全面分析的基础上，按照1%的比例随机抽取2400户新设小微企业进行问卷调查（共收回有效问卷2114份），并分别到苏南、苏中、苏北部分县市进行了实地走访调研。综合以上几方面情况，我们认为，商事制度改革后我省新设立小微企业具有以下四个方面的显著特点。

（一）新设立小微企业是吸纳各类创业人才的重要载体

创业的“零门槛”带来了全省市场主体的“井喷式”增长，从2014年3月1日到2015年2月28日的一年时间内，全省新登记公司制企业27.22万户，注册资本13666.60亿元,分别增长59.06%和85.28%，在所有新设立的公司制企业中，小微企业占73.50%以上。抽样调查显示，新设立小微企业中大学生创业的占11.59%，“海归”创业的占0.8%，科技人才创业的占3.55%。在这些创办企业的科技人员中，创业前已拥有专利、专有技术等知识产权的比例达到3.88%。调查还显示，受访企业中，已足额缴纳资本金的有34.06%，已缴纳50%以上资本金的9.98%；足额缴纳资本金没有难度，未来3年还有可能增资的有20.1%，足额缴纳资本金没有难度，未来3年不会增资的有38.84%，足额缴纳资本金有难度，未来3年还有可能减资的有14.05%。这也说明，注册资本由实缴改认缴后，并未出现空壳公司泛滥的现象，新设企业质量还是有保证的。

（二）新设立小微企业苏南总量大，苏北增幅高

改革一年来新设立的小微企业中，苏南5市12.80万户，占64.00%；苏中三市2.67万户，占13.35%；苏北5市4.53万户，占22.65%。2014年度，我省苏南、苏中、苏北地区经济总量的占比分别为58.29%、19.04%、22.67%，与新设小微企业数量呈明显的正相关。在县（市、区）层面，新设小微企业数量在全省居前10位的都在苏南地区，其中最多的昆山市新设小微企业数量达到9718户，已经超过连云港、淮安、扬州、镇江、泰州、宿迁这6个省辖市的发展数量。另一方面，从增长速度上看，各省辖市中新设立小微企业增幅居前3位的分别是徐州市、宿迁市和连云港市，其增长速度分别为88.20%、78.01%和75.92%，苏北地区的平均增幅为73.36%，明显高于苏南、苏中地区58.02%、51.07%的平均增幅。这一方面固然是因为苏北地区经济基础相对薄弱，企业数量基数较小；另一方面也说明，省委、省政府振兴苏北战略已经收到实效，苏北地区的“洼地”效应开始显现。

（三）新设立小微企业中传统产业和新兴业态同步发展

从新设立小微企业的行业分布看，一产占比5.49%；二产占比20.71%；三产占比达到73.8%，其中，批发零售业占比最大，占19.63%，居民服务、修理和其他服务业占4.78%,建筑业占6.23%,而科技型小微企业仅占新设立小微企业总数的8.42%,难以准确归类的占10.12%。这说明, 大多数新设小微企业仍集中在以产品初加工、服务低层次为主要特征的传统产业，面临着市场过度竞争的压力。与此同时,也有相当部分的小微企业跳出了产品和服务同质化的窠臼，不仅能够在市场竞争中找准定位，而且抓住了“互联网+”等新兴业态形式提供的新机遇,正在逐渐成长为技术创新和商业模式创新的承担者。调查显示，我省新设小微企业中同时具有网络销售服务和传统销售服务方式的已占27.01%，只有网络销售服务没有传统实体店销售服务的占3.69%，希望发展网络销售的占38.27%。

（四）新设立小微企业的存活率仍然保持在合理水平

国际研究表明，企业成立的前五年是最困难时期，目前，我国的小微企业平均寿命不到3年。我国推行商事制度改革，正好处在经济下行压力较大的区间，宏观环境偏紧。抽样调查显示，改革一年来，我省新设小微企业中，目前已经营业的占69.25%，正在筹建的占6.2%；已经停业（歇业）有11.73%；其他12.77% 。也就是说，仍然存活的企业比例至少达到75.45%。而改革前一年设立的小微企业存活率77.9%，两者相当接近，这也说明在宏观环境大致相当的情况下，小微企业的质量并未因为注册门槛的取消而降低。调查同时显示，新设小微企业中反映订单充足的有7.83%；目前订单不足，但呈上升趋势，预计未来一年内会达到充足的有33.54%。已经盈利的有13.48%；目前尚未盈利，但预期未来一年内能够盈利的有21.33%；目前尚未盈利，但预期未来两年内能够盈利的有23.37%，三项相加，总和达到58.18%；而对盈利前景比较悲观的仅占18.73%。企业负责人自我感觉运营情况很好的有3.78%，比较好的有12.20% ，一般的42.95%，比较差的12.72%，很差的仅占5.16%。相对其他企业，全省有24.50%的小微企业在创业过程中，与当地的主导产业、优势产业结合比较紧密，其中将近一半充分感受到在市场、技术、人才等方面充分享有的便利，生存“质量”更有保证。

（五）众创空间成为推动小微企业发展的新动力

我省各级高度重视创业园区、科技孵化器等众创空间的建设。如调研组走访的镇江市创业园，由一家旧酒店改造而成，总面积1万平方米，对入驻的创客在三年孵化期内房租全免，网络、电脑、空调等硬件配置到位，拎包就能入驻。园区设立150万元的创业种子基金，并引入风险投资公司入驻，为创业者们提供创业培训、模拟实训和IYB（改善你的企业）培训，形成了“创客空间-创业苗圃-孵化器-加速器”全链条全要素的创新创业服务。从2013年9月运行以来，先后共有265项目申请入驻，其中105家通过专家评审入驻，目前已有10家企业孵化成功出园，入园企业的存活率达到95%以上。

二、影响我省新设立小微企业生存的主要问题

从调研了解的情况看，当前影响我省新设立小微企业生存的突出问题主要有以下五个方面。

（一）住所要求过于严格，大量新设企业无法登记注册

放宽住所登记条件是商事制度改革的重要内容，省政府要求各市对放宽住所限制作出具体规定。目前，全省已有9个市出台了相关文件。但是各地掌握的尺度不统一，政策落地的“最后一公里”尚未完全打通，无锡市统计，因住所原因难以办理营业执照的，仍占无照经营总数的40%以上。一是“住改商”有限开禁的范围过于狭窄，多局限在软件和信息服务、文化创意、网络技术等有限的八、九个行业。二是房屋征收范围内不能领照。有的市直接规定征收范围内的房屋不能作为企业住所进行登记，也有的虽然规定“提交房屋产权人出具的该登记不作为房屋征收和拆迁补偿依据的书面承诺”后可以登记，但征收部门往往不加区别地要求工商部门一律停办任何营业执照。三是工业用地难以转为商用。海门、建湖、大丰等地规划部门都要求工商（市场监管）部门对利用闲置厂房改建超市或者农贸市场的不予登记。四是地方政府通过行政手段搞所谓“划行归市”。如东台市政府要求汽车销售进入城东新区永宁汽车城，其他区域一律不得核发营业执照。五是层层把关增加了领照难度。如对于未取得房屋产权证明的，过去我省工商部门一般要求村（社区）出具证明即可。但改革后，南通、镇江等地收紧了这一规定，要求申请人提交乡镇、街道一级的证明。许多企业反映，至少经过村委会（社区居委会）同意、乡镇（街道）规划建设办审核、乡镇（街道）盖章三道手续，比改革前更加耗时费力。

（二）改革措施不配套，行政审批和资质要求仍然是小微企业开展经营的难题之一

商事制度改革启动后，我省率先将78项企业登记前置审批项目改为后置。但是，多数审批部门未按省政府要求同步放宽行政审批条件，在不少地区，各种许可证或审批手续的办理仍然复杂而费时，尤其是环境、消防、卫生许可等证件，办理过程耗时费力。餐饮行业是新设小微企业比较集中的领域，“先照后证”改革将卫生、餐饮等许可改为后置，但办理卫生证还是要凭环保、消防许可，环保、消防仍然是前置，不仅存在“后置套前置”现象，而且不少事项重复审查，困扰企业。在国家规定的226项行政审批之外，还有大量的资质、资格要求制约着小微企业的发展。问卷调查显示，全省新设小微企业中，有32.32%需要取得各类行政许可，但其中仅61.05%的企业通过审批，24.16%的企业通过部分审批，14.79%的企业未通过任何审批。

（三）政策执行不到位，一些颇具“含金量”的政策措施还需狠抓落实

这几年从中央到我省，各级都密集出台了扶持小微企业发展的政策措施，但是好政策难落地。一是政策知晓率低。调查显示，25.12%的小微企业不了解扶持政策的内容；39.64%的企业模糊知道国家出台正在扶持小微企业，但不了解政策的具体内容；仅10.64%的企业表示了解扶持政策的具体内容。在知晓政策的企业中，有70.25%通过新闻媒体或者网络、微信等新媒体了解到政策，通过政府部门、私个协会了解到政策的仅占24.65%。这一方面固然是因为有些企业主对政策的关注度不够；另一方面也反映出政府和小微企业之间的互动仍不够。二是减免税政策落实不到位。少数部门对小微企业的态度是说起来重要，干起来次要，忙起来不要。南通、镇江、宿迁等地部分小微企业反映，各地落实“月销售额不超过3万元的小微企业、个体工商户和其他个人暂免征收增值税、营业税等政策”的情况参差不齐，一些地方减免税收的规定没有落实到位。三是申请扶持资金难。中央、省市许多部门都掌握了一定的专项资金，用于支持特色行业、产业的发展。但是，获得支持的前提条件多，申报成本高，有14.57%的小微企业表示不清楚如何申请；5.25%的小微企业表示政策吸引力低；10.08%的小微企业认为手续繁琐，周围企业申报成功率低。四是在政策执行上不能做到一视同仁。镇江大市口信息技术公司的商业模式是利用“大市口”公众微信号发布用方言制作的视频节目，通过植入广告的形式获取利润。几个月的时间，粉丝超过10万。但是，企业被宣传部门约谈，要求办理《广播电视节目制作经营许可证》，但据企业反映该证的办理难度很大，全省包括各级电视台在内，取得该证的仅300多家。而随着自媒体时代的到来，向网络上传视频的行为早已比比皆是，因而质疑主管部门袒护广电部门利益，对企业选择性执法。五是难以满足小微企业的个性化需求。如江苏红旗人力资源有限公司主要业务是为洋河酒厂驻外地办事处员工办理劳务派遣。按照现行政策，哪怕是为一名员工缴纳社保，也需要在办事处驻地设立分公司，以致企业需要设立超过200个的分公司。

（四）小微企业自身薄弱环节多，抗御市场风险的能力比较差

一是管理能力较弱。调查显示，我省新设小微企业中，首次创业的比例高达63.95%，从业人员低于5人的占46.45%。尽管小微企业的所有权、经营权高度统一，决策、执行效率高，但缺少管理经验、财务知识的矛盾比较突出。有11.45%的创业者表示自身管理能力不强、管理不规范是生产经营中最主要的困扰；还有11.59%的创业者认为缺乏长期战略是企业发展中最大的问题。二是产品和服务严重同质化。改革以来，淮安市清河区成立了80余家物业公司，由于严重供大于求，目前多数未能接到业务。镇江万达广场新开了100多家餐厅，目前盈利的仅20余家。部分创业者对市场缺少必要的研究，对自身能力和实力没有一个清醒的认识，盲目投资上项目，最终导致创业失败。三是现金流匮乏。融资难、融资贵的问题始终难以解决，调查显示，没有融资需求的企业占39.88%；24.12%的企业有融资需求，但未获得银行贷款；24.12%的有融资需求，仅获得少部分贷款；获得大部分贷款和全部贷款的仅占1.28%和1.47%。由于难以获得银行贷款，有15.09%的企业转向个人借款；1.66%的企业转向其他企业借款；0.85%的企业转向小额贷款公司、担保公司、典当行融资。部分小微企业实际负担的融资成本高达20%，远远超过了企业的承受能力。此外，还有34.72%的小微企业反映市场需求不足，“人多蛋糕少”前景不容乐观。四是各项成本上升快。企业最低工资标准连年上调，用工难、用工贵的矛盾更加凸显，56.86%的新设小微企业有招工需求，但没能招到员工的占新设企业总数的8.04%，仅招到少部分所需员工有11.59%，能够招到大部分所需员工有6.72%，能够招到全部所需员工仅有5.58%。不仅有经验的管理及技术人才难招，有些技能要求较高的一线员工也难招，有的小微企业原材料成本甚至高于大企业。

（五）市场环境有待改善，对侵权假冒等不正当竞争行为打击力度需要进一步加大

调研中，小微企业对市场环境的意见主要集中在三个方面：一是政府干预多，有的政策朝令夕改。在基层，少数政府部门行为“越位”，不恰当地通过行政手段达到管理目的，对小微企业的发展带来干扰。南通市叠石桥国际家纺城坐落于海门市工业园区，随着市场的快速发展，当地政府调整规划，将部分工业用地变更为商业用地，这本无可厚非，但规划调整中未能充分顾及当地已有小微企业的合法权益，而是一刀切地规定不得新建厂房，已经建成的不予办证，导致当地出现大量“违建”。叠石桥国际家纺城三期工程建成后，当地出台“划行归市”政策，要求市场外商户必须进入市场，市场外不得再经营家纺产品。二是知识产权得不到有效的保护。调查显示，13.77%的小微企业认为市场秩序不好，假冒产品充斥市场，产品被侵权是生产经营中面临的最主要困难。特别是利用网络销售假冒、仿冒商品的行为难以得到及时有效的制止，在一定程度上影响了小微企业的合法权益和创新热情。三是伪劣产品仍然拥有一定市场。随着市场竞争的加剧，少数企业采取超常规，甚至是非法的手段来降低生产成本，导致市场秩序混乱，行业效益低下。

三、进一步改善小微企业生存状况的对策建议

小微企业是发展的生力军、就业的主渠道、创新的重要源泉。目前，我国小微企业的平均寿命不到3年，远远低于欧洲、日本12.5年，美国8.2年的平均水平。国际经验表明，企业成立的前五年是最困难时期，如果没有政府的扶持，50%企业活不过5年。如何让新成立的小微企业不仅“生出来”，还能“活下去”“活得好”，是新常态下一系列社会经济政策措施实施成败的关键。我们建议，可以从以下四个方面着手，进一步加大帮扶企业的工作力度。

（一）政府、企业和社会共同努力，进一步营造公平竞争的市场环境

小微企业要想做大做强，必须通过市场竞争来实现。但是，市场经济应该是道德经济、信用经济、法治经济，而不能靠“丛林法则”，无序竞争。维护良好的市场秩序，需要政府、企业和社会的共同努力。政府主管部门要依法依规，严格监管，进一步加大对知识产权和商业秘密的保护力度，大力打击制售假冒伪劣商品和侵犯商业秘密的违法行为。相关部门、行业组织要牢牢把握商事制度改革的内涵要求，着力完善社会信用体系，切实加强企业信用监管。当务之急是发挥好现有企业信用信息公示平台的作用，落实好“经营异常名录”、“黑名单”等信用监管制度，建立健全与商事登记制度改革相适应的后续监管制度。使针对失信违法企业的各项信用约束措施能够收到实效。小微企业自身也要切实强化规则意识，真正做到按法律和市场规则办事，靠信用取胜，靠质量竞争。

（二）对接企业需求，确保帮扶小微企业发展的政策措施收到实效

建议省委、省政府根据小微企业普遍存在的困难和问题，通过在“放开、减负、解难、引导”等方面综合施策，促进小微企业持续健康发展。建议要明确一个部门负责小微企业发展工作，并牵头抓好政策归类、资金整合工作，全面梳理中央和地方现行有效的针对小微企业的各类扶持政策、扶持资金，通过政务网站、新闻媒体及时公布各类政策、资金的覆盖范围、补助标准和申报办法，努力使分散在政府各部门的扶持政策、扶持资金整合起来，能够在推动小微企业发展上形成合力。同时还要简化手续，进一步改革小微企业申报扶持资金、引导资金的审批办法，切实把审核的重点从文书、表格等文字材料转向项目的执行情况，通过跟踪了解资金使用效果决定资金拨付的规模和进度。对于不是专门针对小微企业的扶持政策、扶持资金，也要坚持在同等条件下向小微企业倾斜。当前，尤其是要执行好对新设小微企业税费减免政策，切实降低小微企业的不合理负担。同时，针对众创空间等新型孵化机构集中办公的特点，鼓励各地结合实际，大力推动企业住所去功能化改革，积极探索电商集群登记等新的改革举措，继续为小微企业进入市场清除障碍。

（三）坚决简政放权，加快推动政府管理部门的配套改革

商事制度改革的成效与政府其他部门的配套改革息息相关，如果“先照后证”改变的仅仅是许可证、营业执照发放的先后次序，相关部门不能在同步放宽审批上做出改进，那么制约小微企业发展的“玻璃门”、“旋转门”就始终难以打破。针对小微企业反映强烈的突出问题，建议省委、省政府在推动相关部门的配套改革方面进一步加强以下四项工作：一是尽快启动《江苏省城乡规划条例》的修订工作，有条件、分行业放开“住改商”的不合理限制，最大限度地释放“大众创业”所需的住所资源。二是推动相关审批部门同步放宽审批条件，促其扭转以审批代替监管的惯性思维，真正将工作的着力点从企业设立的事前审批转到事中、事后监管上来，依法清理、取消各类不必要的资质、资格要求。三是大力推进单一“窗口”和网上办理，为群众办事提供“一站式”服务。四是落实好“先照后证”改革的各项要求。按照“谁审批、谁负责，谁主管、谁负责”的原则，进一步明确诸如盈利性教育、融资租赁等社会需求大、现行规定不完善的特定行业的准入与监管要求，依法依规落实相关部门的管理职责，既避免交叉错位，又杜绝监管真空。

（四）勇于攻坚克难，加快构建完善促进小微企业发展的综合服务体系

坚持以公共服务为主导，公益性服务为主体，商业服务为补充，大力完善企业公共服务体系。支持培育私营企业管理咨询机构，指导各类企业协会和行业商会组织建立促进小微企业发展的中介服务平台，针对企业的实际情况，提供项目开发、研发设计、风险评估、检验检测、技术推广、人才培训、信息咨询等服务。政府职能部门着重从政策解读、科技指导、信息引导、统计分析等方面入手，为企业生产经营提供更加及时、准确、有效的服务，切实帮助小微企业提高商标、专利等知识产权创造、运用、保护和管理水平。融资难是制约小微企业发展的一项“顽疾”，当前，要着力加强小微企业信用担保体系建设，发挥好财政资金的引导作用，鼓励担保机构提高小微企业担保业务规模，降低对其担保收费。积极发展再担保机构，强化分散风险、增加信用功能。改善信用保险服务，定制符合小微企业需求的保险产品，扩大服务覆盖面。

（作者：江苏省工商局行政审批处）

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党的十八届三中全会提出了编制自然资源资产负债表的改革目标，要求政府统计部门探索自然资源资产负债表的编制工作，加强对资源和环境的统计监测，并尝试构建激励政府官员进行资源节约和环境保护的考核机制。

一、自然资源资产负债表的基本概念

（一）编制自然资源资产负债表的背景和目标

一直以来的唯GDP的政绩观，催生了以高投入、高污染为主要特征的传统经济发展模式，也导致资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化等一系列矛盾。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，提出要“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。建立生态环境损害责任终身追究制。”自然资源资产离任审计是按照国家相关法律法规的要求，对领导干部任职期间内对自然资源资产的开发、利用、保护等受托管理行为的真实性、合法性进行审计，从而客观反映领导干部受托管理责任的履行情况。自然资源资产负债表是实施自然资源资产离任审计的主要依据，编制符合江苏资源特点的自然资源资产负债表有两个主要目标：一是通过对自然资源的“家底”盘点，能够因地制宜地制定经济发展和环境保护政策，二是通过考核结果的警示作用，有利于形成加强资源保护工作的激励措施。

（二）“资产负债表”的基本概念和编制情况

编制资产负债表的国际统一标准是《2008年国民账户体系》（简称SNA，下同），这是从1950年代发展起来的一套经济活动计量的方法集合。我国资产负债表核算工作起步于1995年，一直处于试编阶段，在机构部门划分、资产负债范围、资产估价等多个方面存在技术难点，基础资料质量也难以保证。目前，只有部分发达国家如美国、加拿大等编制并正式发布了国家资产负债表。资产负债表核算的核心是资产。我国现行编制的资产负债表包含了生产资产、金融资产、商誉和租约、城镇居民住宅用地和已经纳入企业会计核算的自然资源，大部分自然资源资产尚未纳入核算范围。

（三）“自然资源资产负债表”的概念界定

编制自然资源资产负债表的方法指导是《2012年环境经济核算体系：中心框架》（简称SEEA，下同），于2014年3月在联合国统计司网站正式发布，是首个环境经济领域的国际统计标准。SEEA应用SNA的概念、结构和原则来计量环境信息，是将环境信息和经济信息整合在一起的一种核算框架。自然资源资产属于非金融资产，不存在负债项目，一般只在资产负债表中机构部门的资产方反映。因此，编制自然资源资产负债表也就是建立一个自然资源资产核算账户。

二、自然资源资产负债表的编制框架

（一）自然资源实物型资产账户编制框架

实物型资产账户是指以实物单位计量的自然资源资产存量账户。因为不同类型的自然资源具有不同的实物单位，所以实物资产无法汇总计量，实物型资产账户只能针对不同类型的资源分别编制。表1中列举出实物型资产账户的核算项目清单，其中期初和期末资源量是两个存量数据；资源存量增加量和减少量是两个流量数据。资源存量增加量有四种类型：存量正常增长、发现新存量、再评估上调和重新分类；资源存量减少量有五种类型：开采量、存量正常减少、灾害损失、再评估下调和重新分类。资源存量增加和减少中都出现的“再评估”项反映了由于使用最新信息对存量实物规模进行重新评估而造成的变动，类似GDP核算中利用年报资料或经济普查资料对最终数据的修订；“重新分类”项反映了自然资源资产因用途改变而发生的分类变化，资产在某一类别上的增加应与另一类别的等量减少相抵消，因此对资源总量没有影响，编制分机构部门的资产账户将会大量涉及到资源在部门间的重新分类。表1完整列示了五种不同类型自然资源在实践中可能涉及的核算项目，用符号区分不同的核算项目对特定自然资源的重要性。SEEA还详细介绍了这五类自然资源的概念范围、质量分类、实物单位和计量方法。

表1：自然资源实物型资产账户的通用框架（实物单位）

矿产和能源资源

土壤资源

林木资源

水生资源

水资源

培育

天然

培育

野生

期初资源存量

资源存量增加量

  存量正常增长

_

形成和沉积

生长

自然生长

生长

种群生长

降水和回归

  发现新存量

是

_

_

_

*

*

*

  再评估上调

是

*

*

*

*

是

*

  重新分类

是

是

是

是

是

是

是

资源存量减少量

  开采量

开采

取土

砍伐搬运

砍伐搬运

收获

总渔获量

取水

  存量正常减少

_

水土流失

自然损失

自然损失

正常损失

正常损失

蒸发和蒸腾

  灾害损失

*

*

是

是

是

是

*

  再评估下调

是

*

*

*

*

是

*

  重新分类

是

是

是

是

是

是

_

期末资源存量

注：“是”表示这一核算项目对于相应资源较为重要；“*”表示核算项目对于相应资源并不显著，或者通常不予单独确认；“_”表示核算项目对于相应资源不适用。

（二）自然资源价值型资产账户编制探讨

价值型资产账户以实物型资产账户为基础编制，反映实物型账户中记录的实物流量的货币价值。价值型账户在应用上具有优势，一是利用统一货币单位，便于不同类型资源资产的汇总和比较，二是可以与国民经济体系中的生产和收入分配等账户相互整合，即前文账户整合的第三个领域，对计算扣除了自然资源耗减的国民财富净增加额、绿色GDP等指标有帮助。表2中价值型账户的框架结构与实物型账户基本一致，仅增加了一个“重新估价”核算项，反映单纯由于价格变化而产生的资产价值变化，也称资源存量的名义增加量。价值型资产账户的一般估价原则是市场价格原则，当无法直接观测市场交易价格时，可以通过间接方法对市场价格的替代值进行推算。NPV法是最常用的一种资源估价方法，具体步骤如下：（1）环境资产回报的计量，SEEA利用经济租金的概念界定资产回报，租金指扣除了全部费用和正常回报后属于资产所有者的剩余价值；（2）合理确定开采用生产资产的正常回报率；（3）根据资源实物存量，预期资源的开采率和增长率，得到资源开采寿命；（4）根据资源开采计划，确定资源租金在时间轴上的流量模式；（5）选择将租金流转化为NPV的贴现率，应用净现值公式。

表2：自然资源价值型资产账户的理论框架（货币单位）

自然资源

期初资源存量

资源存量增加量

  存量正常增长

  发现新存量

  再评估上调

  重新分类

资源存量减少量

  开采量

  存量正常减少

  灾害损失

  再评估下调

  重新分类

资源存量重新估价

期末资源存量

三、自然资源统计工作现状和存在的困难

（一）江苏自然资源禀赋条件和统计工作现状

江苏位于我国大陆东部沿海中心，面积10.26万平方公里，2013年末常住人口7939.49万人，自然资源的禀赋条件各具特色，主管部门的统计基础工作也差距悬殊。

第一，矿产和能源资源。省国土资源厅是矿产资源的主管部门，建立了“江苏省矿产资源储量统计制度”对矿产资源实物存量及潜在价值进行统计，定期发布《江苏省矿产资源概况》，具有较好的统计基础。在资源管理方面，省国土资源厅负责矿业权市场的运行管理，颁发勘查许可证和采矿许可证，统计矿业权出让的数量和金额。 

第二，土壤资源。江苏农业生产条件得天独厚，农作物、林木、水产、畜禽种类繁多，耕地面积总量为7145.7万亩，占全国的3.9%，人均耕地面积整体偏低。从资源保护角度出发，我国对新增建设用地实施计划管控，省国土资源厅负责公开出让建设用地使用权，同时重视存量土地的盘活利用；省农业资源开发局负责推进高标准农田项目建设，以期提高耕地产量，提高农田土壤经济价值。

第三，林木资源。省林业局负责林木资源的管理、监测和保护，以及林业生产的相关服务和产值统计。2009年，省林业局组织了森林资源二类调查，以此为基础建立了省森林资源信息档案，并利用年度营造林、采伐、占用征收等数据进行更新，为森林资源实物量统计打下良好基础。

第四，水生资源。江苏渔业资源较为丰富；沿海有吕四、海州湾、长江口、大沙等四大渔场，盛产黄鱼、带鱼、鲳鱼、虾类、蟹类及贝藻类等水生资源；内陆水面多达2600多万亩，其中养殖面积836万亩，野生的鲥鱼、刀鱼、河豚，以及养殖的河蟹、虾类闻名全国。省海洋渔业局负责海洋环境保护、渔业生态维护和水生资源保护工作，此外还实施渔业生产（养殖与捕捞）的行业管理和产值统计。

第五，水资源。江苏具有良好的水资源禀赋，虽然水资源存量相对不高，但过境水资源较为丰沛。江苏还是全国唯一江、河、湖、海俱全的省份，全国五大淡水湖得其二，大于0.5平方公里以上的湖泊137个，大小河流2万多条，省级骨干河流727条、水库908座，水域面积约占总面积的16.9％。省水利厅是水资源的主管部门，按年度发布《江苏省水资源公报》，约五年一次进行水资源供需平衡表的测算，在资源实物流量的统计方面比较完善。

（二）编制自然资源资产账户存在的主要困难

第一，自然资源核算涉及领域多、专业性强。自然资源涉及到矿产和能源、土壤、林木、水生资源和水资源五大类完全不同的领域，各类自然资源的实物单位不同、质量分类各异。在计量方法上专业性较强，如野生水生资源的增量信息只能根据种群规模建立相关模型进行推算，构建一整套自然资源资产核算体系非常复杂。

第二，不同自然资源的统计基础差距悬殊。各类自然资源中，部分资源的统计基础较好，如矿产资源、水资源和森林资源的实物量统计；部分资源的统计基础稍逊，如天然林木资源的界定和区分；也有较多的领域基础十分薄弱，如土壤资源和野生水生资源统计。部分统计基础薄弱的环节需要从建立统计清查和定期调查的制度着手，是一项长期、艰巨的任务。

第三，多数自然资源的资产估价基础薄弱。自然资源多数缺乏直接可观察的市场价格，当前江苏仅有矿产资源进行了潜在价值量的估算，但估算的标准和依据尚需进一步规范。SEEA对自然资源资产估价的方法仅是一个理论框架，不同的折现率、生产资产的折旧方法都对资产价值产生较大影响，还需在实践中反复试算把握。为了实现省市间的比较，诸多经验值的采用和细微之处的衔接都需要确定一个全国统一的标准方法。

四、国际上自然资源核算工作的经验借鉴

（一）世界其他国家的环境经济核算实践

第一，挪威。挪威是最早开展环境经济核算工作的国家之一，1981年开始探索自然资源资产账户的编制并发布部分数据，1987年完成了挪威自然资源核算相关的研究报告。目前，挪威的自然资源实物型资产账户已较为完备，包括森林、土壤、石油、天然气、水资源等一系列账户。1997年起，挪威开始研究编制新的经济环境核算账户，已经完成的主要项目内容有：将环境账户纳入到SNA国民账户体系中，对重要自然资源的经济价值进行评估修订，对环境税的研究等。

第二，荷兰。因为荷兰的产业多以自然资源为基础，荷兰政府积极推进自然资源核算，于1993年首创了包含环境账户的国民核算矩阵（简称NAMEA，下同）。随着NEMEA系统逐步完善，其整体分为12个账户：第1至第10个账户为一般的国民经济核算账户，但在原账户的基础上将环保活动的产出、和收支单独列示；第11个账户为环境实物流量账户，在编制过程中强调经济系统获得的自然投入量和残余物产出量的一致性，第12个账户为环境主题账户。

第三，瑞典。1993年瑞典统计局、国家经济研究院和瑞典环保局共同开展了一项研究，目的是建立一个环境经济核算账户。瑞典参考了NEMEA的核算矩阵，建立了与联合国SEEA框架相符的账户系统。截至2000年，瑞典已开始定期公布自然资源核算数据，其中水资源和森林资源的资产账户最为完善，瑞典的环境账户还包括了物质流量账户、污染物排放账户和环保活动账户等，并且在某些领域将环境账户与SNA国民账户和就业账户进行了整合。

第四，加拿大。加拿大遵循SEEA框架的思路建立了本国的环境账户体系CSERA。加拿大的主要环境账户有：（1）自然资源资产账户。加拿大从上世纪90年代就开始建立林木资源和土壤资源的资产存量账户，包含实物型和价值型账户，目前这两个账户按年度分别编制。（2）实物流量账户。记录了100多个产业、居民和政府活动对自然资源的使用和残余物的流动，还不定期地编制水的供给使用流量账户。（3）环境活动账户。同样从上世纪90年开始编制，记录了生产部门、居民和政府为环保活动发生的支出，测算出环保相关的财政压力以及对经济活动的贡献。账户显示，在加拿大采矿、造纸、冶金、石油加工和能源利用5个行业的环保支出占总支出的80%。

最后，韩国也采用SEEA框架建立了环境核算账户，并利用核算结果对国内生产总值进行调整。

（二）江苏实施自然资源核算的经验借鉴

第一，根据实际情况选择特定类型的自然资源开展编表工作。SEEA强调编表工作的灵活性，应根据实际情况选择部分自然资源和部分账户进行核算。在选择自然资源的时候应遵循两个原则：一是自然资源的禀赋条件，应首先选择那些存量较高，对经济系统有较大影响的资源进行核算；二是紧迫性原则，应选择那些耗减速度较快，需要重点保护的自然资源进行核算，如瑞典、加拿大都选择了水资源作为重点核算对象。

第二，做好长期规划，从易到难、从主到次逐步开展工作。其他国家的实践可以看出，自然资源资产核算是一项长期的、逐步推进的工作，挪威历时30多年，加拿大和瑞典历时20多年，目前还未能建立起完整全面的环境账户，SEEA也认为建立综合环境经济核算是一个雄心勃勃的目标。对江苏来讲，也要做好打持久战的准备，从易到难、从主到次逐步开展工作。可以先编制部分自然资源的实物型资产账户，然后逐步完善，最后再编制价值型资产账户。

第三，与自然资源资产主管部门和科研院所广泛合作、开展调查研究。自然资源资产核算工作的具体落实需要统计部门与资源主管部门的密切协作，共同探讨和解决自然资源核算中的难点问题和模糊环节，共同规划和实施自然资源的统计清查和定期调查制度，共同规范和发布自然资源资产负债表的调查资料和实际应用。此外，针对核算中涉及到的理论问题，还应广泛借助科研院所的研究能力进行攻坚。可以借鉴瑞典的工作机制，建立统计局、科研院所、资源主管部门和环保机构的跨部门工作小组，齐心协力将自然资源核算工作向前推进。

（作者：夏心旻彭小年周国强张远征，江苏省统计局）

  ：2015-10-20    稿件来源   

前言：目前，我省食品小作坊和食品摊贩数量众多、分布广散，生产经营条件比较简单，卫生环境状况较差，从业人员素质整体偏低，食品安全意识薄弱，生产经营过程控制能力不强，季节性、流动性和隐蔽性生产经营比例较高，存在较为严峻的食品安全问题，是食品安全监管难点之一。我省现正在制定《江苏省食品小作坊和食品摊贩管理条例》（下称《条例》）。值此之际，围绕《条例》制定中食品安全工作的五个重要制度设计问题，笔者做了深入调查研究，形成本调研报告，并提出了相应建议，以期对立法有所帮助。

一、如何定义食品小作坊

对于食品小作坊的含义，目前法律、行政法规均未作规定，不同省份对其规定存在很大差异，省内对其界定也存在较大分歧。参考国家推荐性食品安全标准《食品生产加工小作坊质量安全控制基本要求》（GB/T23734-2009）、已出台食品小作坊管理法规或规章的16个外省份（下称16个兄弟省份，详见附录部分）和省内关于食品小作坊的规定，综合考虑到食品小作坊具有“小”（规模小型化）、“作坊”（场所固定化、生产简单化）、“食品安全保障控制水平较低”（不适合从事工艺复杂、过程控制困难的食品生产）、达不到国家规定的食品生产许可条件、其常规形态主要是但又不限于个体工商户（也可能系个人合伙、一人有限公司和个人独资企业）等特点，以及无法精准确定其规模大小、从业人员数量（食品生产许可制度中也未规定相对人应达到的规模大小和从业人员数量），限制其生产加工的食品（下称小作坊食品）的销售不符合市场经济要求，国家并未禁止其生产加工预包装食品，现做现卖也是其常见的经营方式，其事实上生产地方特色传统食品等情况，建议在《条例》中将食品小作坊定义为“有固定生产加工场所、生产规模较小、从业人员较少、生产条件和工艺技术比较简单，达不到国家规定的食品生产许可要求，从事传统、特色食品生产加工活动的生产经营者（不包括食用农产品生产者）”。

二、是否需实行食品小作坊许可制度

省内，省质监局在苏质监发〔2011〕207号文件中即要求各级质监部门“对辖区内食品小作坊进行基本条件核查，符合要求的给予备案，建立档案，纳入监管；不符合要求的，限期整改；拒不整改或整改仍达不到要求的，报地方政府予以处置”；南京、宿迁、无锡、徐州、南通、淮安、镇江等大部分市和射阳、响水、昆山、张家港等县（市）都在对食品小作坊实行许可制度。尽管它们使用的名称不一，或是登记、生产核准、核查备案，或是准入检查、核准备案，但其实质均为许可（依据行政许可法的规定，省内多地对食品小作坊实行许可制度的做法并不具有合法性，这也凸显了制定《条例》的迫切性）。省外，16个兄弟省份对食品小作坊的设立也都规定了类似的许可制度（它们使用的名称也不同，或是许可、生产加工核准、准许生产、生产许可，或是登记、备案）。

综合考虑以下因素，建议在《条例》中规定我省对食品小作坊实行许可制度：1. 当前我国食品安全问题比较突出，社会高度关注食品安全，国家总体上对食品生产经营实行许可制度，省内外大部分地区均对食品小作坊采取许可制度；2. 食品小作坊存在许多问题，不对其设立准入门槛，难以保证其产品安全；3. 如不对食品小作坊实行许可制度，可能导致小食品生产许可企业为了规避监管而转成食品小作坊；4. 实行许可制度，可以较快地促进多数食品小作坊提高食品安全水平，取缔部分生产条件较差的食品小作坊。但为区别于食品生产许可制度，建议对食品小作坊许可制度使用“登记”的称谓，并比照《食品安全法》中规定的食品生产许可条件降低食品小作坊的登记条件。

三、关于小作坊食品目录管理方式的选择

我省和16个兄弟省份均对小作坊食品品种实行目录管理，但该管理有两种方式：正面清单管理（列举允许生产加工的食品目录）和负面清单管理（列出禁止生产加工的食品目录）。省内对未来我省采取何种管理方式分歧很大。

持正面清单管理者认为：1. 近年来我省采取的正面清单管理方式运行良好；2. 部分食品尤其是各地特色传统食品并不在国家28类食品分类目录之中，并且食品种类处在发展变化之中，对这类食品采取正面清单管理，可作为食品生产许可的一个有效补充；3. 若实行负面清单管理，按照“法无禁止即可为”的法治规则，食品小作坊和食品生产许可企业均可以生产负面清单以外的食品，这对后者不公平，不利于行业良性发展。

持负面清单管理者认为：1. 食品小作坊安全控制能力偏低，为保证其产品安全，有必要禁止其生产加工高风险食品；2. 制定正面清单难以概全种类繁多的小作坊食品品种，不利于食品小作坊生产经营自由的实现和市场经济发展，限制了食品小作坊在丰富食品种类、满足不同消费群体需求、解决城乡居民就业、传承美食工艺等方面做出贡献；3. 实行负面清单管理符合国家简政放权的形势需要和大力推进大众创业、万众创新的政策要求。

还有人主张实行混合管理方式，即在《条例》中先规定禁止食品小作坊生产的食品品种，再授权各地根据当地实际制定允许食品小作坊生产的低风险食品品种目录。

综合上述三种意见，考虑到实行正面清单管理存在“挂一漏万”的可能性，不利于食品生产的创新与发展；混合管理方式缺乏可操作性，极可能造成执法者的恣意执法，不利于维护相对人的合法权益，故建议在《条例》中明确我省对小作坊食品品种实行负面清单管理。具体可在《条例》中先规定全省范围内禁止食品小作坊生产的食品品种，再授权设区的市、县政府结合当地实际制定其他需要禁止食品小作坊生产的食品品种目录，并适时调整公布。

四、是否应限制小作坊食品的销售范围

对于这一问题，有两种意见：一种意见认为，小作坊食品出坊销售几乎都未经检验，存在较大的安全风险，如不限制其销售，对食品生产许可企业不公平，且我省和部分外省已对其销售范围作了限定，故应限制其销售范围，将其风险控制在一定区域内。并且，小作坊食品不应进入商场超市、大型餐饮服务企业和集体食堂。另一种意见认为，食品小作坊尽管规模小、生产条件简单，但其同样应遵守食品安全规定，其产品同样需要符合安全要求；由于对小作坊食品实行负面清单管理，食品小作坊生产高风险食品的活动已被排除在外，由此产生的产品安全风险已降低；限制小作坊食品的销售不利于食品小作坊做大做强、转型升级，也与“互联网+”的发展趋势相悖，故不应限制小作坊食品的销售范围。

综合考虑第二种意见更为可行。因为：1. 制定《条例》的一个主要目的在于规范食品小作坊的生产加工行为，使其产品安全，只要小作坊食品符合安全要求，就没有理由限制其销售范围；2. 食品小作坊在生产加工前应经登记（许可），登记后按照准许的食品种类进行生产加工，销售产品是其应有的经营权利和自由；3. 在如今“互联网+”时代，限制小作坊食品的销售范围实际上难以执行，反而会影响《条例》的权威性；4. 不限制小作坊食品的销售可以增进食品生产加工领域整体竞争活力，通过市场竞争机制淘汰低水平的食品生产者；5. 《食品安全法》第五十三条第一款、第一百二十六条第一款第（三）项等要求食品经营者采购食品应当查验供货者的许可证、食品合格证明及相应的法律责任规定已可对小作坊食品进入商场超市等食品经营环节的安全风险形成规制。

为既能防范小作坊食品安全风险，又能使其销售符合市场经济要求，建议在《条例》中规定生产加工包装食品的食品小作坊应当在其包装上标明“小作坊食品”字样，以便市场和消费者自行选择，并规定“食品小作坊向商场超市、大型餐饮服务企业和集体食堂销售其生产加工的食品，应当提供其登记证和食品检验合格证明文件”。

五、食品摊贩监管主要思路设计

结合省政府办公厅《关于进一步加强食品生产加工小作坊和食品摊贩监督管理的意见》（苏政办发〔2011〕101号）中的有关要求和省内已将生产、流通、消费环节食品安全监管统一归口至食品药品监管部门（县级为市场监管局，加挂食品药品监管局牌子）的实际，根据《食品安全法》中的有关规定，借鉴省外的规定做法，建议《条例》在规定食品药品监管部门负责对食品摊贩经营食品的安全实施监管（《食品安全法》第三十六条中已明确规定）的同时，对监管食品摊贩的其他主要职责分工规定如下：

（一）县级和乡镇政府应当根据实际需要，按照方便群众、合理布局的原则，在征求公众意见后，依法划定区域（含路段、点，下同）和时段供食品摊贩经营，并向社会公布。

理由：国家鼓励和支持食品摊贩“进入集中交易市场、店铺等固定场所经营，或者在指定的临时经营区域、时段经营”（《食品安全法》第三十六条中规定）。不管是从省内还是从省外来看，划定区域、时段供食品摊贩经营都是一种趋势和方便加强食品摊贩监管的方法。在省内各城区，均是由城管等部门依据《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》、《江苏省城市容貌标准》等规定，通过划定临时占道区域、设置临时便民疏导点和亭棚等方式来固化食品摊贩。大部分外省也对食品摊贩实行划定场所（区域）、时段经营的方式。对违反者，陕西、内蒙古、山西、黑龙江、浙江、北京、重庆等省份还规定了法律责任。城管部门管辖不到县级政府所在地的镇之外的乡镇，城管部门系本级政府组成部门，县级、乡镇政府本就依法负有城乡建设规划职责，食品摊贩经营区域的划定须要政府统筹安排才能得到落实。

（二）乡镇政府、街道办负责对进入划定区域的食品摊贩进行备案、制作食品摊贩经营信息公示卡，并及时将备案信息通报所在地县级食品药品监管部门、城管部门。

理由：为及时掌握食品摊贩有关信息，方便监管，有必要对食品摊贩实行备案管理，并发放食品摊贩经营信息公示卡。省内，泰州、宿迁两市明确对餐饮摊贩实行备案管理，但两市规定的餐饮摊贩备案部门不同：前者是食品药品监管部门（指导乡镇政府、街道办做好备案管理具体工作），后者是乡镇政府、街道办（社区）。省外，16个兄弟省份对食品摊贩市场准入的规定也存在差异。宁夏、浙江、福建未规定食品摊贩市场准入制度，其余13个省份均实行食品摊贩备案或登记制度；在食品摊贩备案或登记部门上，有些省份（广东、上海、贵州、北京、湖南）规定是乡镇政府、街道办，有些省份（吉林、山西、黑龙江、重庆、河南、河北、内蒙古）规定是食品监管部门，有的省份（陕西）规定是城管部门或市容环卫部门。鉴于我省食品摊贩数量众多，食品药品监管部门执法力量有限，上述省政府办公厅文件中已规定乡镇政府、街道办负责协助有关部门做好食品摊贩的日常监管工作，很多乡镇政府、街道办已设镇容管理机构、城管科或类似的机构在管理食品摊贩等情况，故建议由乡镇政府、街道办负责食品摊贩备案工作。之所以要发放经营信息公示卡，因为现实中，如果食品摊贩不出示证件，执法部门就难以执法；要求食品摊贩张挂该卡，也便于社会监督。

（三）城管部门负责处理违反城市市容和环境卫生管理规定的食品摊贩。

理由：法律、法规已对违反城市市容和环境卫生规定的食品摊贩的处理作了规定，如《江苏省城市市容和环境卫生管理条例》第五十条规定：“违反本条例规定，有下列行为之一的，由市容环卫管理部门按照以下规定处理：……（三）擅自占用道路、人行过街桥、人行地下过街通道、地铁通道以及其他公共场地摆摊设点的，责令停止违法行为；继续违法经营的，可以暂扣其兜售的物品及其装盛器具，处以二十元以上二百元以下罚款……”。目前，省内城管部门在履行城市市容和环境卫生管理职责。

（四）地方各级政府应当通过奖励、资金资助、场地租金优惠等措施，鼓励和支持食品摊贩改善经营条件，提升工艺技术，并可根据实际需要统筹规划，合理布局，建设适合食品摊贩经营的集中场所，并完善配套设施。

理由：政府规划、引导和扶持不足是很多食品摊贩发展比较混乱的一个重要原因。地方政府应当采取措施加强对食品摊贩的服务与规划（食品小作坊也需要），消减其无序经营状态，帮助扶持其改善经营条件，引导其逐步进入集中交易市场等场所规范经营。

（作者：胡恒波，江苏省食品药品监督管理局）

  ：2015-10-16    稿件来源   

创新是创业的基础，创业推动着创新。大众创业万众创新是主动适应和引领经济发展新常态、培育和催生发展新动力的必然选择，也是深入实施创新驱动发展战略、加快经济结构调整优化的必由之路。随着中国制造2025江苏行动的研究制定，“互联网+”的深入推进，智能化社会的迅速到来，积极探索新形势新常态下，社会组织在转变经济发展方式中的作用和地位，有效推进我省大众创业万众创新，意义重大。前不久，省科协调宣部结合国务院委托中国科协在全国开展推进大众创业、万众创新的政策措施落实情况第三方评估，认真开展了我省大众创业万众创新政策措施落实情况调研评估，由院士、专家学者和企业家参加的17个评估专家组分赴全省各地调研政策措施落实情况，并认真开展相关问卷调查，现将有关情况报告如下。

一、我省推进大众创业万众创新工作基本情况

（一）大众创新创业政策措施落实有力。大众创新创业工作体系初步建成。全省各地普遍成立由主要领导任组长，相关责任部门负责同志参与的推进大众创新创业工作领导小组，并定期召开会议，统筹推进大众创业、万众创新工作。在国办出台促进大众创业万众创新相关政策措施的基础上，省委省政府及相关厅局分别出台32个政策文件，13个省辖市也结合本地实际出台了一系列配套政策文件，把目标任务细化分解到相关部门，做到每项工作有目标责任、时间节点、考核内容，构建有利于大众创业、万众创新蓬勃发展的政策环境，推动国办政策措施进一步落实到实处。创业扶持力度持续加大。全省研发投入达1630亿元，占地区生产总值比重达2.5%，R&D人员超过68万人，从事科技活动人员超过118万人；科技进步贡献率达59%。今年上半年，全省享受创业扶持政策培训8.8万人次，累计金额达8.7亿元，新增创业企业16.93万户，同比增长32%。2014年以来，省科技厅、财政厅在苏北科技专项中安排6000万元，开展科技创新券试点。宿迁市在全国率先实施科技创新券制度，今年上半年向209家企业兑现1387.6万元；苏北五市累计向755家企业兑付“科技创新券”经费6209.45万元，引导企业投入1.4亿元。积极落实国家和省针对小微企业的各项税费优惠政策，今年以来，累计减免小微企业各类税费近40亿元。2014年有11967家企业受惠于科技税收优惠政策，全省落实科技税收减免额达254.62亿元，较上一年度增长10.62%，连续6年实现持续增长。创业服务资源进一步聚焦。设立省新兴产业创业发展资金，总额达6亿元，重点支持战略性新兴产业领域的处于培育期或初创期的高科技创业企业项目。全省建有科技小额贷款公司72家、科技支行33家、科技保险支公司2家。目前，全省创业投资机构近589家，管理资金规模超1872亿元，居全国第一。探索小微企业P2P网络融资平台建设，创新推出“江苏版”小微企业私募债业务，降低发行门槛，截止目前，已成功帮助600多家小微企业募集资金25亿元。推进小微企业挂牌融资，1-6月全省共新增“新三版”挂牌企业156家，新增数居全国第一。

（二）创新创业服务能力不断提升。一批众创空间快速发展。设立众创空间建设专项，采取政府购买服务的方式进行后补助，激发市场主体活力，积极引导和支持国家高新区、科技园区、孵化器等创新创业载体建设众创空间，建立创客学院，组织创业大赛。上半年新建40家适应“草根创业”的众创空间；推动省市合作共建11个省级互联网产业园、12个省级互联网众创园;南京、苏州、常州、徐州等地建设200多家青创空间。截止到目前，全省新建各类载体450多家。一批科技企业孵化器建成使用。2014年下半年以来，全省新认定省级科技企业孵化器47家，新建11家省级科技企业加速器、10家省级科技创业孵化链条试点、4家省级大学科技园，4家大学科技园获批为国家创业载体。截至目前，全省各类科技企业孵化器达553家，孵化面积达2880万平方米，在孵企业超3万家，均居全国第一；全省正常运营的县级以上创业基地1797个，建筑面积达9896万平方米，入驻企业9.8万个。今年3月，先声药业创建开放式平台“百家汇”，计划三年内集聚300家国际一流的新医药创新创业公司。一批公共创新平台先后建立。全省建立了涵盖科技成果转化、科技资源共享、信息及知识产权等公共服务的省级科技公共服务平台和中小企业公共服务平台网络近300家；组织开展创业培训“进校园、进社区、进乡村”活动，面向大学生、新型职业农民、青农电商、企业家等，组织实施省青农电商扶持“青翼”计划、省大学生返乡涉农创业“青苗”计划、中小企业人才培训“百千万工程”等，积极开展各类创业培训，上半年完成创业培训超10万人，创业培训后成功24885人，带动就业95553人。一批科技服务业集聚区服务创新创业。围绕现代服务业“十百千”行动计划，建成省级现代服务业集聚区113家。推进自主创新广场建设，目前，苏州、南京等6个自主创新广场共建有研发服务场所68万平方米，集聚服务机构232家，引进服务人员4109人，年累计服务超过4万项次，实现服务收入近21亿元。

（三）大众创新创业金融体系逐渐构建。创新科技风险分担机制，引导和带动金融资本、创业投资和社会资本支持科技型中小企业发展，形成多元化、多渠道的创新投入体系。科技贷款风险补偿资金池试点成效明显。目前，全省科技贷款风险补偿资金池规模达到16.5亿元，带动13个省辖市、45个县（区）和高新区参与资金池建设，省、市、县联动，已向2300多家科技型中小企业累计发放贷款117.2亿元。全省各地普遍出台支持科技金融结合的政策意见，促进创新创业。省地联动的天使投资风险补偿机制不断完善。设立3亿元的省天使投资引导资金，专项用于引导创业投资机构面向省级以上科技企业孵化器内初创期科技型小微企业开展投资，两年来为44家投资机构提供4亿元的风险补偿准备金，引导创投对233家初创期科技型小微企业进行股权投资9.7亿元。鼓励社会资金更多投向初创期企业，截至2015年2月，我省创业投资机构达689家，管理资金规模达1900多亿元，我省创业投资机构数和管理资金规模居全国第一。科技保险风险补偿资金探索启动。拟设立6000万元省科技保险风险补偿资金，以新产品质量险和责任险、贷款履约保证保险为重点，探索通过科技保险为科技型中小企业分担创新风险和融资增信。全省13个市、县（区）前期已设立3780万元科技保险保费补贴专项资金。

（四）大众创新创业主体地位持续凸显。科技工作者创新创业主体地位进一步显现。科技类社团组织积极承接政府转移职能，纵深推进学会服务能力提升计划，鼓励引导省级学会、高校科协与地方各类产业园区进行合作，每年建立50个创新创业服务基地,发展100个科技中介服务机构,组建1000名的创业教育师资队伍。面向青年科技工作者、在校大学生、研究生开展科技咨询、科技评估、技术交易、专利信息加工、检测等科技中介服务。开展“理论+实践”、“线上+线下”、“边学边创+边创边学”等创新创业培训辅导、实习实训。培育基于互联网的新型众创孵化平台，加强与大学科技园、创业社区、科技孵化器的合作，对创新创业人才成果提供创新成果孵化转化专业服务，每年培育1 万名科技创新创业人才进入孵化平台。企业技术创新主体地位不断强化。大力提升企业研发能力。支持企业参与实施国家和省重大科技计划。2014年以来我省共有“第五代移动通信（5G）系统前期研究开发”等32个项目（课题）获得国家重大专项、863、科技支撑等计划立项支持，国拨经费13.3亿元。在全国率先设立面向孵化器内的中小微企业技术创新的专项资金，重点支持初创期中小企业技术创新和新产品开发。深入实施“科技企业培育百千万工程”，今年新认定高新技术企业1874家，总数达8206家；新认定50家省级科技小巨人企业，累计达100家，入库企业800多家；省市集成2亿多元资金实施企业研发机构“百千万”工程，大中型工业企业研发机构建有率超过88%，居全国第一。高层次人才引进成效突出。扎实推进省“双创计划”、“333人才工程”等，累计入选国家“千人计划”达480人，其中创业类比率占全国近30%，稳居首位。2015年上半年，22人入围国家“千人计划”创业类，占全国的33.8%，居全国第一；遴选出省双创人才420名、双创团队50个、双创博士606名。大力实施青年科技人才创新专项，累计资助2600位杰出青年科技人才和青年科研骨干，30岁及以下占三分之一左右。新增66名国家973青年科学家、杰出青年基金和优秀青年基金获得者，保持全国前列。全省各地也纷纷出台相关政策措施促进高层次人才引进并取得显著成效。高校大学生创新创业主体不断培育。成立省高校学生创新创业教育指导委员会，引导大学生创业。今年上半年，全省扶持劳动者成功创业83474人，其中大学生创业10166人；团省委推进南京、徐州等地建设20多家青创空间，鼓励科技人员和大学生创新创业，仅就南京而言，有362名高校教师在宁创业，扶持大学生创业8411人。

（五）大众创新创业资源不断开放共享。重大科技成果转化力度不断加大。大力实施省科技成果转化专项资金项目，累计实施了1269个重大成果转化项目，安排省拨款118亿元，5000多件专利技术实现了转化和产业化，新增销售6038亿元、新增利润税1030亿元、新增出口创汇208亿美元，全省技术市场登记合同24681项，成交额655.34亿元，连续五年居全国省份第一。引导一批重大科技成果来苏转移转化，90%采用产学研合作形式，其中成果源来自省外高校院所占60%，源自中科院和工程院的100项，源自985高校的350项，累计有150余名国家“千人计划”和省“双创人才”、120位院士、50个省创新人才团队领衔或参与了成果转化资金项目实施工作，高水平科技成果和高层次人才的引进，促进了江苏重点产业向高端化发展。科技成果转化机制不断完善。进一步创新机制和模式，不断深化一所两制、合同科研、项目经理、股权激励等改革，提高项目研发组织程度及技术创新效率，打通从“科学”到“技术”转化的通道。充分发挥省产研院科技体制改革“试验田”作用，鼓励政策先行先试。加强科技成果转化新机制的探索，成立技术交易市场，建设线上交易平台“苏技e网”，整合各专业研究所及相关中介服务机构，打造集技术转移、知识产权、科技金融等为一体的服务链条，加快重大基础研究成果产业化。目前发布技术供给需求信息近300项，在线交易挂牌19项；举办首届科技成果交易会，合同交易额达8900多万元，其中机器人与智能装备技术研究所“可穿戴康复助残机器人”技术成果转让金额达1000万元。技术转移渠道进一步拓宽。目前，建立50多个涵盖省市（地）县级的技术市场管理机构和5个行使省级权限的技术合同认定登记机构，拥有45家国家级技术转移示范机构，覆盖全省的江苏区域创新驿站各类站点99家;省生产力促进中心建设网上检测电子商务平台—金册网，为中小企业提供“一站式”检测服务，已吸纳检测机构600多家，一年来服务企业242家。

二、我省推进大众创业万众创新过程中亟需解决的问题

（一）政策知晓度有待进一步提高。推动大众创新创业的政策出台了很多，但社会公众对政策的知晓度、接受度还需进一步提高。公众了解创新创业的政策渠道较少。调查显示，36.2%的大学生对政策有一些了解；89.6%的大学生没有创业或不想创业，只有2.1%开始创业；87.1%的科技工作者没有创业或者不想创业，只有3.5%开始创业。

（二）载体建设成效有待进一步提升。部分地方众创空间等新型孵化器建设追求“高大上”，重硬件建设、轻软件保障，管理机制不够完善，载体使用效率亟待提高。孵化器建设市场化程度还不高。截至今年年初，我省民营企业为主投资建设的孵化器只有114家，占全省的22%；政府投资建设的孵化器较多，资金投入大，很难短期得到回报，难以平衡投入建设资金。此外孵化器运营管理团队市场化程度、专业化水平不高。

（三）创新创业活力有待进一步激发。目前，创业的准入手续较为繁杂，企业税收压力较高，全社会创新活力不足。高校、企业内部员工离岗创业受到限制，职务发明科研人员自由流通存在障碍，在岗科技工作者创业顾虑较多。调查结果显示，82.9%的科研人员不允许离岗创业和不清楚相关政策，67.6%的科研人员担心离岗创业后无法回到原来的岗位，离岗创业代价较大。

（四）投融资体系有待进一步完善。科技金融服务网络覆盖面窄，缺乏多元化融资渠道。现有投入政策较多关注大型企业，中小企业融资难。调查显示，69.7%的科研人员对融资渠道不了解或不知道，79.4%的科研人员创业资金来自于家庭积蓄，仅有8.8%的来源于天使投资、风险投资。初创期企业融资难、基础研究和创业风险保障等问题依然突出。与北京、上海和深圳等地相比，我省科技金融生态体系还有待完善。

（五）政策措施的协调性有待进一步强化。虽然国家出台了不少支持大众创新创业的政策，但措施不够配套，可操作性有待加强，相关部门没有出台具体的实施细则，部门之间工作协同推进不够，地方难以贯彻落实。如大学生休学创业问题、高校严格管理与鼓励支持教师离岗创业间的矛盾等都亟需在政策措施中予以调整完善。

三、进一步推进我省大众创业万众创新的建议

（一）营造环境氛围，激发大众创新创业活力。加强政策宣传。组建政策宣讲团，做好政策宣讲，通过“互联网+政策宣传”，实现大众创新创业政策对青年和大学生创新创业者、大企业高管及连续创业者、科技人员创业者和留学归国创新创业人员等“新四军”为代表的创新创业主体的全覆盖；加大典型创新创业人才和企业的宣传力度，营造创业光荣、创新伟大的氛围，为创业者加油助威，增强全民创业意识和创新思维；完善创新创业者关爱机制，通过设立创业失败者社会救助基金、医疗救助办法、子女就学和家属低保救济等，营造崇尚创新创业、宽容失败的文化环境。

（二）软硬环境并重，促进载体建设提质增效。充分利用城市和工业园区的闲置空间和厂房进行改造，将节省的载体建设资金用于服务能力和服务团队建设以及进行创业扶持；借助“互联网+孵化器”，建设省级众创空间联盟，打造开放式创业生态系统，鼓励众创空间积极主办或者对接各种创业路演、创业大赛、创业论坛、创业辅导与培训等创业活动；鼓励龙头企业参与建设孵化载体，支持社会力量创办中介服务机构，提供包括共性研发、人才服务、技术、产权和标准、信贷担保和融资支持等各类创新创业服务，积极引进和培育无形资产评估、项目策划、成果转化等中介机构，打造一体化创新创业生态圈。

（三）降低准入门槛，促进社会创业率不断提高。实施结构性减税政策，对有竞争力和符合产业政策的处于初期的创新创业企业进一步给予税收优惠，出台促进产业发展的文件，为创业者广开门路，拓展创业空间；激励企业、鼓励员工在产品、技术、工艺、管理和市场等创新中积极探索，营造企业内部良好的创新创业氛围，鼓励企业设立创业基金，参与创业项目众筹、投资，在促进企业转型发展同时，拓宽创业者融资渠道；建立大众创新创业教育体系，选齐配强创新创业教育专职教师队伍，聘请知名科学家、创业成功者、企业家、风险投资人等各行各业优秀人才，担任创新创业指导教师，让愿意创业的人能够创业，提高社会创业率。

（四）延长金融链条，完善大众创新创业投融资体系。促进政策性银行与创投机构紧密合作，发放政策性贷款，更大力度地扶持中小企业特别是科技型中小企业成长；进一步完善“拨改投”机制，改变政府科技项目资金补贴政策，部分改为股权投资，充分促进政府与债券、基金、保险等资金协调配合，撬动社会资本；不断创新科技金融产品，推出适合企业不同发展阶段的金融产品，建立政府投入为引导、企业投入为主体、社会资本投入为补充的多层次、多元化的创新创业投融资体系。

（五）完善特惠政策，保障大众创新创业主体多元化。着眼大众创新创业政策具有普惠性的同时，突出特惠性，坚持上下联动，使政策对大众创新创业更加“给力”，更接地气。针对科技工作者自由流动障碍问题，鼓励我省高校院所科技人员离岗创业，建立绩效评价机制，将科技成果转化指标纳入我省高校院所考核体系；针对大学生群体较为突出的初创资金缺乏问题，出台创业补助、减免办法，设立由政府资金引导，社会、高校等多方投入的创业投资天使资金，扶持大学生创业；针对初创期企业融资难、技术不足、信息不通畅等问题，出台帮扶政策，提供创业引导资金，加快打造一批创新能力强、成长速度快、产品市场占有率高的“小而强”、“小而优”的“隐形冠军”，着力培育创新型企业集群。

（六）着力整体联动，统筹推进大众创新创业政策落地。充分发挥政府作用。实行顶层设计，完善宏观政策，细化操作细则，强化对大众创新创业的引导作用。加强市场监管。以简政放权的改革为市场主体释放更大空间，实现草根经济和支柱产业共荣。着力软环境打造和公共服务产品的提供，为各类创新创业主体提供优质环境，进一步集聚创新资源，激发创新活力。发挥市场在资源配置中的决定性作用。推动各级政府部门、科研院所、各类产业园区、金融机构等协同运行，形成“政产学研用”相结合的创业创新孵化链条，加快建设创业孵化基地，合作开展创业培训，着力打造一批分布合理、功能齐全、资源共享的创新创业服务平台。发挥社会组织中介服务作用。建立以科技社团组织为主体的第三方评估力量，将创业创新项目指南编制、项目评审、项目过程管理、项目验收，以及创业创新人才评价、科技奖励、科技成果评价、技术技能鉴定等工作委托科技社团组织承担，提高评价过程和评价结果的公平公正性。

（作者：江苏省科协调研宣传部）

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前言：国家出台的《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》，为各地公共文化服务体系建设指明了方向。但当前公共文化仍存在供需不匹配的矛盾，《意见》在短期内不能解决这个问题，原因在于供需信息不对称、管理不科学、人才资金不到位、文化引领功能难实现等。因此，必须畅通信息发布与反馈机制，改善公共文化管理，加大资金投入，增强人才培养力度，推进文化引领与融合，提升文化感召力和吸引力。

国家《关于加快构建现代公共文化服务体系的意见》（以下简称《意见》）的出台，对我国公共文化服务体系建设提出了更为明晰具体的可实施意见，在全国各地引起关注和反响。为了《意见》得到更好地贯彻落实，民进江苏省委就公共文化服务体系建设情况在江苏展开调研，采用田野调查与文献收集、问卷调研相结合的方式，先后赴江苏省文化厅、盐城、淮安、苏州、南京等机构地区广泛了解情况，回收问卷478份，参考多位学者最新研究成果，形成调研报告。

一、江苏省公共文化服务体系建设中的突出问题

江苏这几年致力于实施文化惠民工程，一直将丰富群众的文化生活摆在重要位置上，公共文化服务体系建设态势良好。但是随着文化供给越来越丰富，公众对文化生活的需求和期待也越来越高。调研显示，当前摆在公共文化服务体系建设领域，最突出的矛盾和问题依然是政府主导的文化供给和公众的文化需求之间的不匹配，缺位、越位、错位现象突出。文化功能配置与公众文化期待之间的对位效应未能达成。

从“每周公共文化活动参与时间”调研数据来看，每周参加文化活动时间不超过3小时的人群占到总数的84.1%，表明我省公众总体参与时间偏低。从参加频次来看，偶尔参加和从不参加，甚至不知情的人数占比达到71.1%，表明文化类活动的参与频次有待提高。超过半数的人表示对政府提供的公共文化服务不够满意。表现在:

（一）文化服务设施利用率低，更新不及时。一方面我省各地农村文化设施项目不完善、陈旧破损、卫生环境差等情况突出。另一方面公众对家附近的公共文化设施比较了解和完全了解的仅占40.0%，知情率低下。公众对活动器材、健身场地和精神享受类文化中心需求强烈（按照选择频数可以看到城乡居民参与文化活动的目的排名前三的依次为：强身健体、个人爱好、精神享受），但是一些地区连基本活动阵地都被挤占和挪用，一些地区的农村书屋一年到头铁将军把门，根本无人问津，利用率为零。适合需求的图书得不到及时更新。此次《意见》专门提到“完善农家书屋出版物补充更新工作”，对基层文化书屋建设是个福音，但是用于可持续发展的专项经费尚缺乏制度的刚性保障。

(二)文化服务内容单一，缺少吸引力。电影电视、戏曲、演出是当前和今后一个时期较为普遍的文化服务内容，这种公益性质的“乡镇文艺汇演”、“下乡文艺演出”等文化活动，脱离农村实际，农民喜爱程度很低（苏中地区村民喜欢程度仅为3.5%和10%，苏北地区仅为1%、9%），徒有形式的批评不绝于耳。此外，目前服务较少考虑到不同群体对文化、场地、设备的需求差异，在保障老年人、未成年人、残疾人、农民工、农村留守妇女儿童、生活困难群众等特殊群体文化需求方面缺少办法，导致我们文化供给的有效性大打折扣。以儿童群体为例，图书馆内针对儿童的绘本区建设迟缓，即便在省会城市，儿童阅读证也要到6岁之后才能办理，而学龄前儿童阅读训练的黄金时段已经过去。此外，针对儿童的影视作品单一，且3D版和原版作品充斥，甚至3D版眼镜也较少考虑儿童的特殊性，针对儿童的文化产品服务亟待跟进。

（三）文化传播媒介落后，难以适应新常态。当前公众的日常交流方式已经电子化、网络化，国家最新国民阅读调查数据显示，我国2014年成年国民图书阅读率为58.0%，而数字化阅读方式的接触率为58.1%。虽然数字化阅读方式的接触率首次超越传统纸质图书，但是我们的文化宣传模式和媒介，依然依靠党报、广播、电视等单向度的媒介，与“自媒体”时代文化传播的交互、便捷需求有较大差距。在“互联网+”新常态下，文化与技术的融合成为趋势。从群众呼声来看，增强传播的及时性、生动性和高效性以及微博、微信工具的导入已成为必然，一些过去无法解决的传播方式问题，在新技术时代都能得到有效解决。

（四）文化服务形式单一，模式套路化。文化供给的组织形式落后，目前依然习惯于组织送文化。这种“迎检式”“形象式”“蜻蜓点水式”的短期文化点缀，表面上热热闹闹，但缺乏真正的影响力和吸引力，与百姓期待的常态化、长效性服务不匹配，与老百姓期待的“内生式”文化需求不匹配。数据显示，选择广场健身活动和公园广场文化活动的人数占有效总体的85.8%，表明公众更愿意参与其中，而不是仅仅充当观众。反观当前的送文化，有时候，政府一方面要组织人员演出，一方面还得组织人员观摩，文化下得了乡而“入不了乡”问题逐步凸显。常态化的“结对子、种文化”成长机制的完善和乡村、民俗民间文化的培养依然任重道远。

（五）文化服务主体单一，思路难创新。当前文化供给基本上还是政府主导、政府推动、政府执行。虽然《意见》提到“鼓励和引导社会力量参与，促进服务提供主体和提供方式多元化”，但目前的政府购买服务模式，鼓励和支持社会力量投资等方式，仍处在探索和初级阶段。一方面是文化专项资金严重不足，一方面是为数不多的购买行为面临“内卷化”、“非竞争性”、社会力量的“侏儒化”等问题，这都严重影响公益文化供给的效果。政府作为公共文化的主导者，在文化产品的供给方式和思路上需拓展和创新，不能再以既充当裁判员又充当运动员的双重身份定位，因为这不仅加剧政府的自身负担，也难以使其完美履行职能。

（六）文化服务品质，与期待有距离。文化服务的时空安排与需求有距离，影响了文化效能的释放。我们的场馆开放时间，较少考虑不同群体对开放时间的需求差异。时间安排的冲突，直接导致文化服务“空转”。从服务的空间来看，一些场馆存在空间设置不科学、缺乏文化空间合理规划、读书区域和娱乐区域太近、图书馆对面是噪音区、文化场馆远离居民区等等现象。此外，一些文化工作人员自身对文化的淡漠和短视，影响到我国文化体系建构中的软实力。一些地区还出现了不愿意让农民工在图书馆阅读的恶性事件。一些场馆在无障碍建设上考虑不周，导致残疾人参与依然十分不顺畅。从数据来看，公众意见主要集中在对开放时间（45.0%）、收费（37.3%）、网络化程度（22.7%）、残障辅助（12.4%）、服务态度（25.7%）和服务项目不够完善（34.5%）等方面，可见服务品质亟待提升。

二、关于提升江苏省公共文化服务公众满意度的建议

造成公共文化服务体系建设供需不匹配的原因很多，根本在于政府自上而下的“动员式”“包办式”文化服务，未能解决管理的滞后、信息的不对称、资源和人才整合乏力、文化引导失效和有限资金使用低效等问题，从而导致事实上的供需脱节和公众的文化获得感低下。如何让公共文化服务体系，依托良好的机构体系和方法运行体系，真正成为老百姓的文化需要，是当前《意见》颁布的核心诉求。为此建议：

（一）把知情权还给公众，畅通信息反馈机制,减少因信息不对称造成的供需不匹配。

供需不匹配，首先在于政府缺少畅通信息反馈与发布的机制，公众缺乏公共文化产品供给的知情权和话语权，公众参与的文化评价监督体系建构难。因此，首先从机制上解决这些问题势在必行。

1.制定大标准。《意见》的贯彻落实，需要将政策细化。建议在标准制定过程中，邀请群众代表参与，并通过网络媒体广泛吸纳意见，将公众意志转化为执行标准，便于文化政策落地生根。实施文化服务情况的全程监督，建构科学有效的评估体系，引入第三方和公众自身参与文化工作的评价，将文化服务体系标准执行情况纳入地方官员考核体系，将群众满意度作为考核的重要指标，扭转评价方式单向度，根据考评结果进行奖惩。对于未能完成标准化建设的地区，实行一票否决制。不定期组织政风行风监督员、群众代表深入各地明察暗访，对违反标准问题立行整改。建立公共文化服务体系建设的常态研究机制，加大对文化的实证研究和定量研究，并将研究结果发布共享。

2.实施大宣传。知情才能参与，打造政府公共文化服务宣传立体平台，开展网络、电视广播、平面媒体、微信、微博公众号等多渠道立体宣传。学习昆山市的做法，将每年公共文化服务产品，包含各级文化设施地址、文化活动和讲座展览、业余团队、文化精品和特色文化等项目编印成《服务指南》，免费下发。借鉴苏州实施的“区域文化联动”机制，实现更大范围的文化资源共建、共享和交流对话机制，支持文化网络民间评议平台，把知情权、评价权、问责权、监督权真正还给公众。在此基础上，建立信息的收集、分析、快速反应和动态调整机制，提高国有文化资源利用率。

(二)把选择权还给公众，改善公共文化供给管理，适应市场化、多元化的公众需求。

供需不匹配，是由于我们缺乏高效运转的服务管理体系，虽然我们的文化管理部门众多，但各个条口资源不共享。同时，我们的文化规划定位滞后，没有根植大文化基础上的通盘考量。如何发挥企业、群众组织、文联、作协、工青妇的文化作用，尚缺乏路径。科学的文化机构内部管理机制仍难以实现，因此难以适应需求。

1.创新大管理。转变政府职能，由办文化向管文化，由管人到管事转变。加快我国非政府组织的孵化和培育，加快文化经纪人和文化领头羊的培育，可采取冠名权、政府配套等方式吸引社会力量投入。学习发达国家经验，支持民营文化企业的产品和服务进入政府采购目录，推动国家及省、市制定的文化税收优惠政策落地，以政府扶持、民间赞助、市场收入、基金会收益等方式多渠道扶持严肃文化团体落到实处。推动公共文化流动式、菜单式、订制式、交互式、外包式服务，将自上而下的服务形式，转变成上下交互、资源流转联合的开放式、差序式、双向度可选择的文化服务体系。例如文化书屋，可将图书购书权还给公众，用于购买自己想要的图书，看完再将图书上交。又如“送戏下乡”，可先点单，再按需送戏，确保覆盖面和覆盖频次，有条件的地区逐步培育壮大民间文艺团队，将“送文化”的主体，落实给当地群众，真正实现“种文化”的自给自足。

2.促进大整合。省级文化部门牵头公共文化服务体系建设，协调多家省级单位，难度很大。应由常委以上领导兼任领导组长，为后续大文化资源整合服务，加大跨地区、跨部门、跨领域、跨系统文化项目的交流与合作。将公共文化服务情况考核纳入工会、共青团、妇联、文联、作协、体育局、教育局日常工作，从而发挥其能动性。推动文化事业与产业的结合，政、校、企的文化创新与资源整合，搭建研究、孵化、投资、交易、创新文化服务体系和服务内容的平台。推动总分馆制度不断完善，文化机构的法人治理模式不断深化，从而拓展公众文化选择权限范围。

(三)把体验权还给公众，加大人才培养力度，建立公共文化服务体系建设的持续发展资金，增强公众文化获得感。

供需不匹配，在于我们人才资金匮乏。我省2014年各级财政对文化的投入占地方财政一般预算支出的比重仅为0.06%，一些地区人均文化活动经费甚至不足1元，有限资金还遭遇截留，省财政268万以奖代补资金，真正到苏北某区仅剩45万。发达国家的义工人数占总人数七分之一，甚至更高，而我们文化义工刚起步，文化名人参与公益事业平台少，民间文化、传统文化的传承人缺乏，高端文化创意、经营人才匮乏，基层文化工作人员能力堪忧，造成公众文化体验权难以实现。

1.增加大投入。刚性保障各地政府文化投入占地方财政一般预算支出的比重，将展馆对外免费开放的资金纳入到财政预算，优化公共文化投入结构，建立以基础设施为主导、兼顾转移支付的公共文化财政模式。投入须以保护弱势群体，增强基层、社区文化服务功能为关键，以加强农村公共文化服务为重点，依托社区提供更多免费的文化培训服务，如建立社区老年大学、开展英语培训、摄影辅导等活动。设立城市书吧、在社区提供免费的读书服务，让大家与书交朋友，形成良好的阅读氛围。多组织群众性参与的外出旅游、钓鱼以及棋牌类活动，加强居民的参与性。建立兼顾公平与效率的公共财政投入模式，同时进一步探索市场化运作、多元化投入的新模式。在政府直接投入之外，鼓励通过产业政策扶持、政府采购、委托生产、特许经营、公共文化项目外包等多种间接投入形式。例如张家港，成立政府与企业联合的“文化基金会”，促进各类资本和要素流入公共文化服务领域，为其注入新鲜血液。

2.培育大队伍。建立我国高端文化人才数据库。可搭建公共文化名人大讲堂、文艺演出、培训、展览、文化普及等公益平台，为知名文化人、作家、艺术家发挥文化引领作用奠定基础。将参与公益活动的频次列入各级人大代表和政协委员的考核，逐步建立壮大文化辅导员、文化义工队伍。推进基层文化人事制度改革，给乡镇文化站用人自主权，选拔一批热爱基层文化事业的干部，专人专用，剥离与基层政府的人事关系，由文化部门统一垂直管理，完善评聘分离、能进能出、能上能下的人才激励和淘汰机制。发现和培育基层乡镇文化艺术骨干，支持农民自我发展，鼓励农民自编自演参与文化创造，例如盐城某县级市，组建了210多家农民文化合作社，自编自导，说自己的事、唱自己的歌，深受欢迎，当地自豪地称之为“中国土声音”。解决有知名度、有特殊贡献乡土文化人才的待遇问题，鼓励“送文化下乡”的同时，支持“送民俗进城”。

(四)把成长权还给公众，推进文化引领与融合，提升文化感召力和吸引力，夯实社会主义核心价值观。

供需不匹配，还在于我们缺乏有力的文化引领，江苏各地农民参加最多的文化活动前三位是影视、上网和打牌。文化生活贫乏，一些农村地区宁信鬼神，不信党，宁去赌博，不愿意从事更健康有益的文化活动，这些充分说明我们的文化引领与文化大融合作用未能充分有效发挥。公共的文化成长权难以实现，这是当前困扰我们文化建设的一个难题，亟待解决。

1.加强大引导。通过民间读书会、社区读书交流平台等自发、开放形式，推进全民阅读，充分发挥群众文化对构建社会核心价值体系的作用，我们既要不断丰富和创新群众文化的内涵，打造群众文化精品，也要运用新媒体手段传播群众文化，引导群众文化，建立精品文化队伍，增强文化感染力、感召力和影响力。推广交流各地既有的成熟经验，将一批具有鲜明地方特色，且具有推广可能的文化活动上升到国家治理高度。学习借鉴西方发达国家、日本、韩国等地区文化保护与传承的经验，加强与海外民间文化组织的交流与互动。学习伦敦、纽约、东京、巴黎等地公共博物馆运转策略，学习台湾故宫博物院、云门舞集等文化事业与文化创意产业有机结合的成功路径，走出一条适合我国国情的事业产业融合之路。制定鼓励文化创新的政策，建立文化艺术创新奖励基金，对文艺团体和文化企业或个人，按创新、创作项目给予适当的资金扶持和奖励。

2.促进大融合。建立大文化理念，将文化发展与教育、科技、体育事业相融合，将文化事业发展与文化产业发展相融合，通过资源共享、机制优化，达成资源利用的最大化，提高文化引导的效能。要通过顶层设计，克服当前的制度机制障碍，探索整合更大范围的企业和单位的文化资源，丰富职工群众文化生活，把潜在需求引出来、放出来。逐步推进电子书、电子期刊、网络视频更大范围的免费阅读工程，通过科技媒介的更新，释放文化的辐射力。文化发展不能局限在本土，要有更为开拓的眼光，更为前瞻的视角和胸襟，引进一切有利于文化发展与繁荣的国际经验，学人之所长，补己之短，引进一切先进技术、理念和文化产品，为我所用，拓展需求。与此同时，要大胆探索文化走出去的路径和方式，将本土文化的优势和特点转化为国际文化的优势和特色，共同分享世界先进文化之美，共同体验先进文化之魂，共同缔造美好未来。

（作者：民进江苏省委公共文化服务体系建设调研组）

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智慧江苏时空信息云平台是建设智慧江苏重要的空间信息基础设施，是《智慧江苏建设行动方案（2014-2016年）》部署的重点工程之一。课题调研组邀请专家多次召开座谈会，深入南京、苏州、无锡、常州、徐州、宿迁等市并赴浙江省测绘与地理信息局及宁波市进行了调研。现将调研内容报告如下：

一、明确时空信息云平台建设的目标任务，充分发挥平台在智慧江苏建设中的基础性保障作用

时空信息云平台是地理空间框架的进一步提升，是智慧江苏的“骨架”。智慧江苏应在覆盖全省的时空信息云平台支撑下运行。

智慧江苏时空信息云平台包括：时空信息数据服务、物联网节点定位服务、云服务系统及其支撑环境。智慧江苏时空信息云平台建设思路为：已建有地理空间框架的市、县，向时空信息云平台转型升级；尚未建成地区集中技术力量，直接建设时空信息云平台；横向时空信息云平台共建共享，纵向省市县时空信息云平台互联互通。